汪某芳訴龍游縣人民政府行政征收案-舊城改造過程中房屋收購行為的性質(zhì)與救濟(jì)途徑
人民法院案例庫 入庫編號(hào)：2023-12-3-005-002
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行政/行政征收/房屋行政收購/舊城改造
基本案情
法院經(jīng)審理查明：汪某芳系龍游縣龍洲街道居民，利用其位于龍××縣××號(hào)的房屋經(jīng)營沙發(fā)材料商店。2015年6月9日，龍游某城投公司與龍游縣舊城改造征收指揮部辦公室（以下簡稱龍游舊改辦）簽訂《委托書》，由龍游某城投公司委托龍游舊改辦實(shí)施龍游縣大南門歷史文化街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目（一期）國有土地上房屋收購項(xiàng)目（以下簡稱大南門房屋收購項(xiàng)目），期限自項(xiàng)目調(diào)查摸底至收購項(xiàng)目實(shí)施完成。2015年12月9日，龍游某城投公司發(fā)布公告，公告該公司作為收購單位，收購靈山江以西，太平路以南，西湖沿巷一、二弄以東，巨龍路以北，保留房屋除外的國有土地上房屋。并明確龍游舊改辦為委托收購實(shí)施單位及收購時(shí)間、大南門房屋收購項(xiàng)目實(shí)施方案等。汪某芳位于龍××縣××號(hào)的房屋位于收購范圍內(nèi)。2016年1月5日，龍游縣房屋征收管理辦公室（以下簡稱龍游征管辦）分別與衢州市恒泰房屋征遷服務(wù)有限公司、臨海市偉群拆遷有限公司針對(duì)龍游縣城區(qū)大南門區(qū)域被收購房屋事項(xiàng)簽訂《房屋拆除工程合同》，合同約定大南門區(qū)域被收購的房屋由衢州市恒泰房屋征遷服務(wù)有限公司、臨海市偉群拆遷有限公司負(fù)責(zé)拆除，并承擔(dān)相應(yīng)的行為責(zé)任。汪某芳未提出收購申請，也未簽訂房屋收購協(xié)議，其房屋也未被拆除。2016年5月21日，龍游某城投公司、龍游舊改辦向汪某芳作出書面通知，告知“在2016年6月9日（含）前未提交收購申請，未簽訂房屋收購協(xié)議的，不再享受大南門歷史文化街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目（一期）房屋收購特別獎(jiǎng)?wù)摺?并于同月28日送達(dá)汪某芳。2016年9月27日，汪某芳樓上住戶均已簽訂收購協(xié)議，被收購房屋騰空交付房屋拆除單位。汪某芳不服，以收購工作系由龍游縣政府組織實(shí)施，強(qiáng)制收購行為侵犯其合法權(quán)益為由，向法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)龍游縣政府以收購代替征收的行政行為違法，判令龍游縣政府按行政征收的法律規(guī)定依法進(jìn)行征收工作。
浙江省衢州市中級(jí)人民法院于2017年6月28日作出（2017）浙08行初9號(hào)行政判決，1.駁回汪某芳要求確認(rèn)龍游縣政府以收購代替征收的行政行為違法的起訴；2.駁回汪某芳要求判令龍游縣政府按行政征收的法律規(guī)定依法進(jìn)行征收的訴訟請求。
一審宣判后，汪某芳不服提起上訴，浙江省高級(jí)人民法院于2017年10月18日作出（2017）浙行終818號(hào)行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，汪某芳向最高人民法院申請?jiān)賹?，最高人民法院?018年12月6日作出（2018）最高法行申2624號(hào)行政裁定，駁回再審申請人汪某芳的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于收購行為的性質(zhì)認(rèn)定與救濟(jì)途徑問題
根據(jù)一、二審法院查明的事實(shí)，可以看出本案征購糾紛，并非因行政機(jī)關(guān)或者國有公司收購個(gè)別房屋引發(fā)，而系龍游縣政府在舊城改造過程中，為實(shí)現(xiàn)公共利益和行政管理目標(biāo)，以委托國有公司收購來代替應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行的征收而引發(fā)。雖然該項(xiàng)收購協(xié)議名義上的簽訂主體是國有龍游某城投公司，但此種收購本身屬于政府征收職能的委托，并服務(wù)和服從于舊城改造這一公共利益需要，因而此種收購協(xié)議也即具有了行政協(xié)議的屬性。將該類行為納入行政訴訟審查范疇，有利于加強(qiáng)對(duì)地方政府行為的監(jiān)督，防止行政機(jī)關(guān)濫用收購代替征收，規(guī)避司法審查監(jiān)督。且建立在平等、自愿基礎(chǔ)上的收購協(xié)議，因其在一定層面上有利于提高舊城改造效率，并有助于通過提高收購價(jià)格來對(duì)房屋所有權(quán)人給予更加充分的補(bǔ)償安置，具有現(xiàn)實(shí)合理性和可行性，因而不宜完全否定此種收購模式的合法性。且不論市、縣級(jí)人民政府委托國有公司還是政府相關(guān)職能部門實(shí)施收購并簽訂收購協(xié)議，基于合同相對(duì)性原則，因履行協(xié)議發(fā)生的糾紛，并非都需以地方人民政府為被告；但在此過程中實(shí)施的違法強(qiáng)制拆除行為的法律責(zé)任則仍應(yīng)由行政主體承擔(dān)，且市、縣級(jí)人民政府或者其委托的國有公司、征收辦等部門在實(shí)施收購過程中，必須堅(jiān)持平等、自愿、等價(jià)、有償原則，與房屋所有權(quán)人簽訂相關(guān)收購協(xié)議，對(duì)房屋所有權(quán)人進(jìn)行不低于市場評(píng)估價(jià)格的公平合理補(bǔ)償安置。收購主體存在以欺詐、脅迫等手段簽訂收購協(xié)議情形的，人民法院可確認(rèn)收購協(xié)議無效。因此，一審判決僅因?yàn)槭召徶黧w系國有公司即認(rèn)定收購行為系平等主體間民事法律行為，認(rèn)定不當(dāng)。二審判決關(guān)于龍游某城投公司對(duì)涉案區(qū)域房屋收購行為不是民事行為的認(rèn)定正確。
二、拆除他人房屋時(shí)未能保障汪某芳房屋正常使用條件是否構(gòu)成侵權(quán)問題
本案中，龍游某城投公司、龍游舊改辦認(rèn)為汪某芳提出的收購方案不符合補(bǔ)償安置政策規(guī)定，而汪某芳又不接受收購方提出的收購條件。2016年5月21日，龍游某城投公司、龍游舊改辦向汪某芳作出書面通知，告知：在2016年6月9日（含）前未提交收購申請，未簽訂房屋收購協(xié)議的，不再享受大南門歷史文化街區(qū)保護(hù)項(xiàng)目（一期）房屋收購特別獎(jiǎng)?wù)?，并于同?8日送達(dá)汪某芳?？梢?，雙方因要約與反要約未能最終形成一致，已經(jīng)終止了收購程序。
汪某芳在收購方未能滿足其收購要求的情況下，依法有權(quán)自愿選擇不出售其房屋；龍游縣政府、龍游某城投公司、龍游舊改辦均有義務(wù)尊重其不簽訂收購協(xié)議的權(quán)利。根據(jù)雙方在本院組織的聽證過程中的陳述以及汪某芳提供的現(xiàn)場照片等證據(jù)，足以證明在汪某芳未簽訂收購協(xié)議并在涉案房屋居住的情況下，龍游征管辦委托的房屋拆除公司自2016年9月27日起已經(jīng)開始破壞性拆除汪某芳樓上以及周邊住戶已被收購的房屋，對(duì)汪某芳房屋的居住以及經(jīng)商環(huán)境已經(jīng)造成嚴(yán)重影響。由于舊城改造項(xiàng)目系政府推動(dòng)實(shí)施，相關(guān)拆除工作也系政府職能部門委托實(shí)施，此種侵權(quán)也即構(gòu)成行政侵權(quán)。二審判決以龍游某城投公司對(duì)汪某芳涉案房屋的收購并未實(shí)現(xiàn)為由，認(rèn)為龍游某城投公司對(duì)涉案區(qū)域其他房屋的收購行為與汪某芳沒有法律上的利害關(guān)系，是將對(duì)他人房屋收購行為與拆除房屋關(guān)系相割裂，未能顧及已實(shí)際發(fā)生的拆除行為對(duì)汪某芳房屋居住功能及經(jīng)營環(huán)境造成的損害，屬于認(rèn)定事實(shí)不清。此雖與汪某芳原審訴訟請求不明確有關(guān)，也與原審法院忽略訴訟引導(dǎo)，不重視實(shí)質(zhì)化解糾紛并從有利于原告角度解釋訴訟請求有關(guān)。
三、收購與拆除等先行行為是否形成龍游縣政府依法征收補(bǔ)償?shù)母诫S義務(wù)問題
本案的特殊性在于，由于龍游縣政府已經(jīng)收購了該街區(qū)的絕大部分房屋并正在進(jìn)行成片的拆除改造，汪某芳戶的居住環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境已經(jīng)因?yàn)樯姘甘召徍筒鸪袨榘l(fā)生了巨大變化，其所從事的商業(yè)經(jīng)營活動(dòng)實(shí)際上已經(jīng)停止；特別是龍游征管辦委托的房屋拆除公司實(shí)施的破壞性拆除行為，既嚴(yán)重影響汪某芳房屋的安全性、舒適性，也造成房屋周圍居住環(huán)境與商業(yè)功能基本喪失。在此情形下，龍游縣政府因自己的先行行為而產(chǎn)生了對(duì)汪某芳房屋進(jìn)行征收并補(bǔ)償?shù)母诫S義務(wù)或者賠償房屋價(jià)值的附隨義務(wù)。二審法院要求汪某芳對(duì)涉案拆除行為另尋救濟(jì)，并以汪某芳未提供證據(jù)證明相關(guān)職能部門已經(jīng)依法針對(duì)涉案項(xiàng)目啟動(dòng)征收程序?yàn)橛?，認(rèn)為不宜直接判令龍游縣政府履行征收職責(zé)，未能實(shí)質(zhì)性回應(yīng)汪某芳的訴求，也未考慮龍游縣政府等相關(guān)單位因其先行行為而形成的必須依法征收或者賠償?shù)母诫S義務(wù)。2018年11月5日，龍游縣政府作出的龍政房征字〔2018〕1號(hào)龍游縣人民政府房屋征收決定書，也印證了汪某芳有關(guān)要求征收訴訟請求的合法性，二審法院上述理由系對(duì)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》有關(guān)征收規(guī)定的錯(cuò)誤理解。在現(xiàn)行法律制度缺乏強(qiáng)制性收購規(guī)定的前提下，對(duì)舊城改造中未達(dá)成收購協(xié)議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收程序來解決。
綜上，龍游縣政府在與汪某芳未能就收購問題簽署收購協(xié)議的情況下，應(yīng)當(dāng)及時(shí)啟動(dòng)征收程序；其不及時(shí)依法進(jìn)行征收反而采用不適當(dāng)拆除方式破壞汪某芳房屋的居住與經(jīng)營環(huán)境，造成該房屋正常使用功能嚴(yán)重貶損，依法構(gòu)成行政侵權(quán)，并應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。龍游縣政府與相關(guān)單位因其先行行為，也即因此而負(fù)有依法征收補(bǔ)償或者賠償?shù)母诫S義務(wù)；汪某芳依法具有選擇征收補(bǔ)償程序或者侵權(quán)賠償程序的權(quán)利。鑒于汪某芳選擇征收補(bǔ)償程序且龍游縣政府也已經(jīng)在本院聽證后主動(dòng)啟動(dòng)征收補(bǔ)償程序，并于2018年11月5日作出房屋征收決定，汪某芳涉案房屋在征收范圍內(nèi)，本案汪某芳有關(guān)征收訴求已經(jīng)得到支持，故一、二審法院判決存在的問題，無進(jìn)一步糾正必要。為減少訴累，本案亦無啟動(dòng)再審程序必要。需要特別說明的是，無論是收購程序、征收程序還是賠償程序，對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)的保障，原則上均應(yīng)以當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)赝瑓^(qū)位同類房屋的市場評(píng)估價(jià)作為基準(zhǔn)。如汪某芳房屋2018年度市場評(píng)估價(jià)因周邊環(huán)境的巨大變化而受到影響，則龍游縣政府應(yīng)當(dāng)以2016年啟動(dòng)收購以來的市場評(píng)估價(jià)就高確定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于因不恰當(dāng)拆除本身造成的損失賠償問題，龍游縣政府在作出補(bǔ)償決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)一并予以考慮。汪某芳也應(yīng)當(dāng)理性評(píng)估房屋實(shí)際價(jià)格，盡可能通過協(xié)議方式解決本案的一系列問題。
裁判要旨
1.當(dāng)事人在收購方未能滿足其收購要求的情況下，有權(quán)自愿選擇不出售其房屋；收購方有義務(wù)尊重其不簽訂收購協(xié)議的權(quán)利。在當(dāng)事人未簽訂收購協(xié)議并在涉案房屋居住的情況下，收購方破壞性拆除當(dāng)事人相鄰已被收購的房屋，對(duì)當(dāng)事人房屋的居住或者經(jīng)商環(huán)境造成嚴(yán)重影響的，構(gòu)成行政侵權(quán)。
2.收購方破壞性拆除當(dāng)事人相鄰已被收購的房屋，既嚴(yán)重影響當(dāng)事人房屋的安全性、舒適性，也造成房屋周圍居住環(huán)境或商業(yè)功能喪失的，市、縣政府因自己的先行行為而產(chǎn)生了對(duì)當(dāng)事人房屋進(jìn)行征收并補(bǔ)償?shù)母诫S義務(wù)或者賠償房屋價(jià)值的附隨義務(wù)。在現(xiàn)行法律制度缺乏強(qiáng)制性收購規(guī)定的前提下，對(duì)舊城改造中未達(dá)成收購協(xié)議的房屋的拆除，只能通過《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定的征收程序來解決。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款
一審：浙江省衢州市中級(jí)人民法院（2017）浙08行初9號(hào)行政判決（2017年6月28日）
二審：浙江省高級(jí)人民法院（2017）浙行終818號(hào)行政判決（2017年10月18日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行申2624號(hào)行政裁定（2018年12月6日）
