居某等3人訴福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定案-國有土地上房屋征收評估時點的確定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-019-010
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行政/行政補(bǔ)償/房屋征收補(bǔ)償/公平補(bǔ)償/評估時點
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2013年7月19日，福州市鼓樓區(qū)人民政府（以下簡稱鼓樓區(qū)政府）作出《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收決定書》（鼓房征〔2013〕32號）并公告，征收范圍為：鼓二小以西、石井巷以南用地范圍內(nèi)國有土地上的所有房屋?！豆臉堑诙行男W(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項目國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案》作為征收決定的附件于同日公布，補(bǔ)償實行貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換相結(jié)合的方式。本次征收活動的房屋征收部門為福州市鼓樓區(qū)住房保障和房產(chǎn)管理局，征收實施單位為福州市鼓樓區(qū)城建房屋征收工程處。簽約期限為2013年7月30日至9月7日。
鼓樓區(qū)某地77號1座504單元房屋在上述項目征收范圍內(nèi)，于1997年9月25日獲發(fā)榕房S字第08121*號《房屋所有權(quán)證》，房屋所有權(quán)人為居某新，屋式結(jié)構(gòu)為混合結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)面積為私有面積89.74㎡，共有面積8.30㎡。居某新于2014年6月15日去世后，該房屋由其妻李某及其女居某、居某文共同居住使用。
鼓樓區(qū)房屋征收處分別于2015年4月15日、2015年7月27日向李某作出《約談通知》并分別于2015年4月15日、2015年7月28日留置送達(dá)某地77號1座504單元；于2016年1月13日對李某作出《約談通知》并于當(dāng)日送達(dá)李某本人。李某于2016年1月20日至原東街街道辦事處進(jìn)行協(xié)商，但未與鼓樓區(qū)房管局達(dá)成協(xié)議。鼓樓區(qū)房屋征收處于2016年2月1日對居某文、居某作出《約談通知》并于同日在軍門社區(qū)工作人員的見證下進(jìn)行送達(dá)，由李某代收但其未在送達(dá)回證上簽字；鼓樓區(qū)房屋征收處于2016年3月31日對居某、居某文分別作出《約談通知》并于同日送達(dá)，由李某代收但其未在送達(dá)回證上簽字。2016年4月7日，居某、居某文至原東街街道辦事處進(jìn)行協(xié)商，但未與鼓樓區(qū)房管局達(dá)成協(xié)議。鼓樓區(qū)房管局在此過程中提出如下補(bǔ)償方案與居某等3人協(xié)商：某地77號1座504單元房屋，產(chǎn)權(quán)面積98.06㎡，可安置135㎡某苑一套單元房，退還差價款41451元，如選擇增房15㎡至150㎡，被征收人應(yīng)繳納差價款136040元。
另，2013年3月8日，鼓樓區(qū)房管局通過公開抽號方式，選定某評估公司為涉案項目房屋補(bǔ)償價格評估機(jī)構(gòu)。因居某等3人在征收補(bǔ)償方案規(guī)定的簽約期限內(nèi)未與鼓樓區(qū)房管局達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議，某評估公司對居某等3人被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的房地產(chǎn)市場價格進(jìn)行了評估，估價時點為2013年7月19日。某評估公司于2013年11月5日作出的君健房評字〔2013〕054宸號《房地產(chǎn)估價報告》（以下簡稱054宸號《估價報告》）確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價格為1244814元，單價為12697元/㎡。2015年4月15日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將054宸號《估價報告》留置送達(dá)李某。2015年6月3日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將分戶評估報告的說明函送達(dá)李某，但其拒絕簽字。
2015年5月26日，福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請作出榕房拆估鑒字〔2015〕第401號《鑒定意見》，認(rèn)為評估報告存在部分技術(shù)問題，請評估機(jī)構(gòu)修正錯誤，重新出具評估報告。某評估公司于2015年6月5日作出君健房評字〔2013〕54G1宸號《房地產(chǎn)估價報告》（以下簡稱54G1宸號《估價報告》），確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價格為1244814元，單價為12697元/㎡。根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請，福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會于2015年6月5日作出榕房拆估鑒字［2015］第403號《鑒定意見》，維持54G1宸號《估價報告》。某評估公司于2015年9月15日作出君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換的位于鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元擬建安置房屋房地產(chǎn)市場價格為1381749元，單價為11364元/㎡。福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會于2015年12月23日作出榕房拆估鑒字〔2015〕第1552號《鑒定報告》，維持君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》。
2015年7月28日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員見證下，將54G1宸號《估價報告》、榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字〔2015〕第403號《鑒定意見》留置送達(dá)李某。2015年9月22日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員向李某留置送達(dá)君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》。2016年1月13日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員將榕房拆估鑒字〔2015〕第1552號《鑒定報告》送達(dá)李某。2016年3月31日，鼓樓區(qū)房屋征收處的工作人員在軍門社區(qū)工作人員的見證下，向居某、居某文分別進(jìn)行送達(dá)榕房拆估鑒字〔2015〕第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字〔2015〕第403號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字〔2015〕第1552號《鑒定報告》《分戶評估報告說明》、054宸號《估價報告》、54G1宸號《估價報告》、君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，相關(guān)材料由李某代收但其未在送達(dá)回證上簽字。
2015年3月18日，鼓樓區(qū)政府作出鼓房征〔2015〕12號《福州市鼓樓區(qū)人民政府關(guān)于鼓樓第二中心小學(xué)以西地塊舊屋區(qū)改造項目國有土地上房屋征收補(bǔ)償方案的補(bǔ)充告知書》，增加楊橋新城（現(xiàn)房）作為該項目產(chǎn)權(quán)置換安置房源，該安置房源對接價格為10575元/㎡。福州市鼓樓區(qū)舊屋區(qū)舊村改造工作辦公室于2015年3月19日作出鼓舊改〔2015〕28號《關(guān)于提供20套房源作為東街街道辦事處周邊和鼓二小以西地塊項目房屋征收補(bǔ)償決定用房的通知》，其中將某苑11套房源作為前述項目房屋征收補(bǔ)償決定用房；于2015年9月9日作出鼓舊改〔2015〕118號《關(guān)于調(diào)整鼓二小以西地塊改造項目房屋征收補(bǔ)償決定安置用房的函》，調(diào)整某苑2#樓3304單元，建筑面積121.59㎡作為該項目房屋征收補(bǔ)償決定的安置用房。
2016年4月18日，鼓樓區(qū)房管局報請鼓樓區(qū)政府作出房屋征收補(bǔ)償決定。2016年4月21日，鼓樓區(qū)政府向居某等3人作出鼓房征調(diào)字〔2016〕19號《房屋征收調(diào)查通知書》，并于同日在軍門社區(qū)工作人員的見證下送達(dá)李某。2016年4月28日，居某至原××東街街道辦事處接受調(diào)查、詢問。
某評估公司于2013年11月5日作出并于2015年4月15日送達(dá)的054宸號《估價報告》對估價報告使用有效期的表述為：本估價報告為特定目的使用的有效期為一年，從報告出具之日開始計算，即從2013年11月5日至2014年11月4日。某評估公司于2015年6月5日作出并于2016年3月31日送達(dá)的54G1宸號《估價報告》對估價報告使用有效期的表述為：“本估價報告作為特定目的使用的期限從本報告出具之日算起，至該項目征收補(bǔ)償工作結(jié)束之日?！?/p>
2016年5月23日，鼓樓區(qū)政府對居某等3人作出鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定書》，決定：一、區(qū)房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對鼓樓區(qū)某地77號1座504單元房屋征收以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置現(xiàn)房鼓樓區(qū)楊橋××＃樓××單元，建筑面積121.59㎡的住宅，產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價款為136935元，安置房仍由你使用。同時，支付你搬遷補(bǔ)助費(fèi)1470.6元，另給予增發(fā)3個月過渡費(fèi)2941.2元。二、你應(yīng)當(dāng)在接到本征收補(bǔ)償決定書之日起十五日內(nèi)將位于鼓樓區(qū)某地77號1座504單元房屋騰空并交付區(qū)房屋征收部門。居某等3人不服，于2016年7月28日向一審法院提起行政訴訟。
福建省福州市中級人民法院于2016年12月14日作出（2016）閩01行初216號行政判決，駁回居某等3人的訴訟請求。
一審宣判后，居某等3人不服提起上訴，福建省高級人民法院于2017年8月30日作出（2017）閩行終158號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，居某等3人向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年12月9日作出（2018）最高法行再202號行政判決，1.撤銷福建省高級人民法院（2017）閩行終158號行政判決和福建省福州市中級人民法院（2016）閩01行初216號行政判決；2.駁回居某等3人要求撤銷鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定書》第一項中有關(guān)“對鼓樓區(qū)某地77號1座504單元房屋征收以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式安置現(xiàn)房鼓樓區(qū)某苑2#樓3304單元，建筑面積121.59㎡的住宅”等訴訟請求；3.撤銷鼓房征償字〔2016〕13號《福州市鼓樓區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定書》第一項中關(guān)于“產(chǎn)權(quán)調(diào)換差價款為136935元（計算方法：1381749元—1244814元）”的相關(guān)內(nèi)容；4.責(zé)令福州市鼓樓區(qū)人民政府以征收補(bǔ)償決定作出的2016年5月23日作為評估時點的市場評估價值為基準(zhǔn)，依法確定被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋之間的差價款。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：結(jié)合一、二審法院判決與當(dāng)事人在再審期間的訴辯意見，本案的爭議焦點為：征收人在原評估報告載明的一年應(yīng)用有效期內(nèi)，未與被征收人簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議，也不及時作出補(bǔ)償決定又無合理理由，作出補(bǔ)償決定時點與征收決定公告時點明顯不合理遲延，且同期被征收房屋價格上漲幅度明顯高于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的，是否仍應(yīng)以征收決定公告時點作為評估時點，并以此結(jié)算被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的差價款。
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征補(bǔ)條例》）第二條規(guī)定，為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人給予公平補(bǔ)償；第十三條規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時公告；第十九條規(guī)定，對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)申請復(fù)核評估。對復(fù)核結(jié)果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。第二十六條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規(guī)定，按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。《國有土地上房屋征收評估辦法》第八條規(guī)定，被征收房屋價值評估目的應(yīng)當(dāng)表述為“為房屋征收部門與被征收人確定被征收房屋價值的補(bǔ)償提供依據(jù)，評估被征收房屋的價值”。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估目的應(yīng)當(dāng)表述為“為房屋征收部門與被征收人計算被征收房屋價值與用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值的差價提供依據(jù)，評估用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價值”；第十條規(guī)定，被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日。用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點應(yīng)當(dāng)與被征收房屋價值評估時點一致。第十一條規(guī)定，被征收房屋價值是指被征收房屋及其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)在正常交易情況下，由熟悉情況的交易雙方以公平交易方式在評估時點自愿進(jìn)行交易的金額，但不考慮被征收房屋租賃、抵押、查封等因素的影響。第三十條規(guī)定，被征收房屋的類似房地產(chǎn)是指與被征收房屋的區(qū)位、用途、權(quán)利性質(zhì)、檔次、新舊程度、規(guī)模、建筑結(jié)構(gòu)等相同或者相似的房地產(chǎn)。被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格是指被征收房屋的類似房地產(chǎn)在評估時點的平均交易價格。確定被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格，應(yīng)當(dāng)剔除偶然的和不正常的因素?！斗康禺a(chǎn)估價規(guī)范》5.7.3規(guī)定，國有土地上房屋征收評估，包括被征收房屋價值評估、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估、開發(fā)程度、交通條件、周圍環(huán)境和景觀、外部配套設(shè)施、利用現(xiàn)狀、規(guī)劃條件、權(quán)屬狀況等。《房地產(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》第二十六條規(guī)定，估價報告應(yīng)用有效期從估價報告出具之日起計，不得超過一年；房地產(chǎn)估價師預(yù)計估價對象的市場價格將有較大變化的，應(yīng)當(dāng)縮短估價報告應(yīng)用有效期。超過估價報告應(yīng)用有效期使用估價報告的，相關(guān)責(zé)任由使用者承擔(dān)。在估價報告應(yīng)用有效期內(nèi)使用估價報告的，相關(guān)責(zé)任由出具估價報告的估價機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但使用者不當(dāng)使用的除外。已經(jīng)廢止的《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》第十一條第二款規(guī)定，拆遷估價時點一般為房屋拆遷許可證頒發(fā)之日。拆遷規(guī)模大、分期分段實施的，以當(dāng)期（段）房屋拆遷實施之日為估價時點。
基于上述行政法規(guī)規(guī)章等一系列規(guī)定，市、縣級人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時，應(yīng)當(dāng)對被征收人給予公平補(bǔ)償；而公平補(bǔ)償?shù)幕疽蠹礊椴坏玫陀诜课菡魇諞Q定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。但近年來由于房屋價格波動幅度較大，如果征收決定公告日、簽訂補(bǔ)償協(xié)議日或者作出補(bǔ)償決定日、強(qiáng)制搬遷日以及實際支付貨幣補(bǔ)償金日之間差距較大，尤其是如果確定并支付貨幣補(bǔ)償金時點明顯遲延于房屋價值的評估時點（征收決定公告時點），則難以保障被征收人得到的貨幣補(bǔ)償金能夠購買被征收房屋類似房地產(chǎn)，無法體現(xiàn)公平補(bǔ)償原則。即使是以產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式進(jìn)行的補(bǔ)償安置，由于被征收房屋通常位于中心城區(qū)而產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋可能位于次中心城區(qū)，而中心城區(qū)房屋價格上漲幅度一般而言要高于次中心城區(qū)房屋價格的上漲幅度。因此，市、縣級人民政府在以征收決定公告日作為評估時點后，應(yīng)當(dāng)盡可能快速通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定的方式，及時對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，并固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補(bǔ)償?shù)膶嵸|(zhì)公平。因此，對上述法律規(guī)定中有關(guān)“被征收房屋價值評估時點為房屋征收決定公告之日”的規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)結(jié)合《征補(bǔ)條例》有關(guān)“公平補(bǔ)償”條款，作統(tǒng)一的法律解釋，而不能靜止、孤立、機(jī)械地強(qiáng)調(diào)不論征收項目大小、征收項目實施日期、以及是否存在市、縣級人民政府及其職能部門的單方責(zé)任，也不考慮實際協(xié)議簽訂日或者補(bǔ)償決定作出日甚至實際貨幣補(bǔ)償款支付到位日的區(qū)別，均以征收決定公告之日作為評估時點。
顯然，《征補(bǔ)條例》未明確規(guī)定市、縣級人民政府與其職能部門應(yīng)當(dāng)在征收決定公告后何期限內(nèi)必須以補(bǔ)償安置協(xié)議或者補(bǔ)償決定方式解決補(bǔ)償安置問題，《征補(bǔ)條例》等法律文件也未規(guī)定如何判斷相應(yīng)的“合理期限”。因此，人民法院也不宜動輒輕率否定以“征收決定公告之日”作為評估時點的合理性，也不宜簡單以“征收決定公告之日”起或者估價報告出具之日起的“一年”或者“兩年”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。但《征補(bǔ)條例》有關(guān)及時補(bǔ)償?shù)牧⒎ň瘢诙鶙l有關(guān)在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議即應(yīng)當(dāng)作出補(bǔ)償決定的規(guī)定，以及房地產(chǎn)市場價格波動的劇烈性，仍然可以為人民法院確定相應(yīng)的合理期限提供指引。人民法院對在“征收決定公告之日”或者估價報告出具之日起的一年后作出的補(bǔ)償決定是否仍應(yīng)繼續(xù)堅持以“征收決定公告之日”為確定補(bǔ)償?shù)脑u估時點，應(yīng)結(jié)合以下因素綜合判斷：一是注意當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場價格波動的幅度并考慮評估報告的“應(yīng)用有效期”。要參考《房地產(chǎn)抵押估價指導(dǎo)意見》第二十六條規(guī)定，原則上應(yīng)當(dāng)在估價報告應(yīng)用有效期內(nèi)作出補(bǔ)償決定，從估價報告出具之日起計，無正當(dāng)理由的，市、縣級人民政府一般宜在一年內(nèi)簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定。二是市、縣級人民政府未在一年內(nèi)作出補(bǔ)償決定，是否存在可歸責(zé)于被征收人的原因。如被征收人以種種理由拒絕配合征收補(bǔ)償工作致使征收與補(bǔ)償程序延誤的、被征收人拒絕入戶調(diào)查致使評估工作延誤的、被征收人依法對評估報告復(fù)核、鑒定致使補(bǔ)償決定遲延的、被征收人要求繼續(xù)就補(bǔ)償安置問題協(xié)商致使補(bǔ)償決定未及時作出的，等等，在此等情形下，人民法院不宜以補(bǔ)償決定未在一年內(nèi)作出而另行確定補(bǔ)償評估時點。三是補(bǔ)償決定時點明顯遲延且主要?dú)w責(zé)于市、縣級人民政府與其職能部門自身原因的，同時房地產(chǎn)市場價格發(fā)生劇烈波動，按照超過“應(yīng)用有效期”的評估報告補(bǔ)償，明顯不利于被征收人得到公平補(bǔ)償?shù)?，則不宜再堅持必須以“征收決定公告之日”為確定補(bǔ)償?shù)脑u估時點。四是堅持《征補(bǔ)條例》第二十七條規(guī)定的實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。即“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補(bǔ)償后，被征收人應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷?！贝颂幍摹皩Ρ徽魇杖私o予補(bǔ)償后”應(yīng)當(dāng)作限縮性理解，即不僅僅是簽訂協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定，而應(yīng)理解為補(bǔ)償協(xié)議約定或者補(bǔ)償決定確定的款項已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存）、周轉(zhuǎn)用房或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋已經(jīng)交付（被征收人不接受的已經(jīng)依法提存相關(guān)憑證與鑰匙）。此時，市、縣級人民政府申請強(qiáng)制搬遷的條件才符合《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》。五是征收房屋范圍是否過大，難以在一年內(nèi)實施完畢，并存在分期實施征收決定情形，且被征收房屋在強(qiáng)制搬遷前仍然繼續(xù)由被征收人正常使用等因素。
對本案而言，鼓樓區(qū)政府于2013年7月19日作出32號《征收決定書》并于同日公告，此即應(yīng)為確定涉案房屋市場價格的評估時點。32號《征收決定書》載明“簽約期限為2013年7月30日至2013年9月7日”。而根據(jù)《征補(bǔ)條例》第二十六條有關(guān)在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議即應(yīng)作出補(bǔ)償決定的規(guī)定，鼓樓區(qū)政府在2013年9月7日簽約期限屆滿后，即應(yīng)立即啟動作出補(bǔ)償決定程序，并在合理的期限內(nèi)作出補(bǔ)償決定。然而，由于相關(guān)評估報告遲至2015年4月15日才向被征收人送達(dá)，從而導(dǎo)致鼓樓區(qū)政府因其自身原因未能在2013年9月7日簽約期限屆滿后的合理期限內(nèi)及時作出補(bǔ)償決定。
具體而言：某評估公司雖于2013年11月5日作出054宸號《估價報告》，并確定被征收房屋房地產(chǎn)市場價格為1244814元，單價為12697元/㎡。但該報告有關(guān)“應(yīng)用有效期”的表述為：本估價報告為特定目的使用的有效期為一年，從報告出具之日開始計算，即從2013年11月5日至2014年11月4日。而鼓樓區(qū)房屋征收處并未及時將該估價報告送達(dá)被征收人，而是在2015年4月15日、2016年3月31日才分別向各被征收人送達(dá)。對此種不符合情理的延遲，鼓樓區(qū)政府并未作出合理說明，只能視為系其與職能部門自身原因造成。而更為重要的是，福州市房地產(chǎn)價格評估專家委員會根據(jù)鼓樓區(qū)房管局的申請于2015年5月26日作出的榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》又認(rèn)為評估報告存在部分技術(shù)問題，請評估機(jī)構(gòu)修正錯誤，重新出具評估報告。某評估公司于2015年6月5日作出54G1宸號《估價報告》，除了將054宸號《估價報告》載明的應(yīng)用有效期一年刪除后，對于評估時點與評估價格并未作出任何改變。鼓樓區(qū)房屋征收處于2015年7月28日、2016年3月31日才將54G1宸號《估價報告》分別送達(dá)各被征收人。而某評估公司遲至2015年9月15日才對用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的位于鼓樓區(qū)某苑2#樓3304單元房屋作出君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，確定產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價格為1381749元，單價為11364元/㎡，鼓樓區(qū)房屋征收處于2015年9月22日、2016年3月31日才向被征收人送達(dá)。而遲至2016年3月31日，榕房拆估鑒字［2015］第401號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第403號《鑒定意見》、榕房拆估鑒字［2015］第1552號《鑒定報告》《分戶評估報告說明》、君健房估字〔2015〕126號《房地產(chǎn)估價報告》，才送達(dá)被征收人居某、居某文。鼓樓區(qū)政府最終作出補(bǔ)償決定時間已經(jīng)遲延至2016年5月23日。
也即，2013年7月19日32號《征收決定書》公告后，鼓樓區(qū)政府及相關(guān)部門在2015年9月才完成被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的估價報告，并遲延至2016年3月31日才最終完成相關(guān)評估報告的送達(dá)程序，2016年5月23日才作出補(bǔ)償決定，固定補(bǔ)償安置內(nèi)容。鼓樓區(qū)政府對此種不合理的遲延未能作出合理說明。2016年5月23日，鼓樓區(qū)政府作出13號《補(bǔ)償決定書》時，被征收房屋與產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的價格已經(jīng)發(fā)生較大變化，如再堅持以2013年7月19日32號《征收決定書》公告之日作為評估時點，將不利于實現(xiàn)公平補(bǔ)償。事實上，現(xiàn)行法律制度下的征收與房屋強(qiáng)制贖買有一定的相似性，而市場經(jīng)濟(jì)條件下的房屋買賣在交付房屋與交付購買金時間間隔過長情況下的定價機(jī)制，以房屋實際交付時點確定的價格更為公平合理，即以一方交付房屋另一方交付購買金更為適宜；而房屋征收中的產(chǎn)權(quán)調(diào)換類似于以房換房，以雙方同時交付房屋時點更為適宜。而對于以補(bǔ)償決定而非補(bǔ)償協(xié)議方式進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)調(diào)換而言，在補(bǔ)償決定明顯存在不合理遲延的情況下，以補(bǔ)償決定作出時點作為確定房屋價值的評估時點，也更有利于實現(xiàn)公平補(bǔ)償；此時的補(bǔ)償決定書類似于以房換房的交割書，征收人與被征收人權(quán)利義務(wù)自補(bǔ)償決定書作出之日起，始得固定；被征收人有異議的，只能通過復(fù)議或者訴訟渠道解決。因此，本案被征收房屋和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋價值評估時點，不宜再確定為征收決定公告時點的2013年7月19日，而應(yīng)當(dāng)確定為補(bǔ)償決定作出時點的2016年5月23日。鼓樓區(qū)政府雖辯稱因被征收人不配合以及雙方多次協(xié)商從而導(dǎo)致2016年始作出補(bǔ)償決定，但鼓樓區(qū)政府作為征收主體在被征收人不配合征收補(bǔ)償程序時，依法有權(quán)作出相應(yīng)處置。當(dāng)被征收人所提要求明顯不符合法律規(guī)定而無法滿足時，應(yīng)當(dāng)及時依法作出書面補(bǔ)償決定，固定并提存相應(yīng)補(bǔ)償內(nèi)容，而不能怠于履行補(bǔ)償安置職責(zé)，以反復(fù)協(xié)商代替補(bǔ)償決定，甚至以拖待變以致久拖不決，造成補(bǔ)償安置糾紛經(jīng)年得不到解決。
裁判要旨
市、縣級人民政府因公共利益征收國有土地上被征收人房屋時，應(yīng)當(dāng)對被征收人給予公平補(bǔ)償；而公平補(bǔ)償?shù)幕疽蠹礊椴坏玫陀诜课菡魇諞Q定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。市、縣級人民政府在以征收決定公告日作為評估時點后，應(yīng)當(dāng)盡可能快速通過簽訂補(bǔ)償安置協(xié)議或者作出補(bǔ)償決定的方式，及時對被征收人進(jìn)行補(bǔ)償，并固定雙方的權(quán)利義務(wù)，確保補(bǔ)償?shù)膶嵸|(zhì)公平。
關(guān)聯(lián)索引
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第2條、第13條、第19條、第26條
《國有土地上房屋征收評估辦法》（建房〔2011〕77號）第8條、第10條、第11條、第30條
一審：福建省福州市中級人民法院（2016）閩01行初216號行政判決（2016年12月14日）
二審：福建省高級人民法院（2017）閩行終158號行政判決（2017年8月30日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行再202號行政判決（2018年12月9日）
