貴州省榕江縣人民檢察院訴榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府環(huán)境保護(hù)行政管理公益訴訟案-納入《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》的傳統(tǒng)村落是否屬于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的“環(huán)境”范圍
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-18-3-022-004
關(guān)鍵詞
行政/行政公益訴訟/環(huán)境保護(hù)/行政管理/傳統(tǒng)村落
基本案情
貴州省榕江縣栽麻鎮(zhèn)宰蕩侗寨和歸柳侗寨分別于2012年、2016年列入中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)名錄。榕江縣人民檢察院在履行公益訴訟職責(zé)中發(fā)現(xiàn)被告榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府存在怠于履行保護(hù)職責(zé)的行為，未落實(shí)傳統(tǒng)村落發(fā)展規(guī)劃和控制性保護(hù)措施、缺少正確引導(dǎo)，導(dǎo)致村民改善居住條件、翻修舊房、新建住房等處于無(wú)序狀態(tài)，亂搭亂建、違法占地、占用河道建房等問(wèn)題突出，嚴(yán)重影響中國(guó)傳統(tǒng)村落的保護(hù)和發(fā)展，造成民族傳統(tǒng)文化遭受嚴(yán)重破壞，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵害狀態(tài)。2018年5月7日，該院向被告榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議書，要求鎮(zhèn)政府在兩個(gè)月內(nèi)依法履職，并將辦理情況書面予以回復(fù)。在檢察建議書規(guī)定的履職回復(fù)期限到期后，經(jīng)檢察院兩次向被告催辦仍未予回復(fù)。同年8月至10月，該院四次回訪宰蕩侗寨和歸柳侗寨，原有破壞中國(guó)傳統(tǒng)村落整體風(fēng)貌的違法違章建筑不但沒(méi)有整改，數(shù)量不減反增。2018年12月28日，榕江縣人民檢察院向集中管轄的黎平縣人民法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求：一、確認(rèn)被告榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法；二、被告榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府繼續(xù)履行對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩、歸柳兩個(gè)傳統(tǒng)村落的監(jiān)管保護(hù)職責(zé)。
貴州省黎平縣人民法院于2019年3月4日作出（2019）黔2631行初7號(hào)行政判決：一、確認(rèn)被告榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨監(jiān)管不依法履職的行為違法；二、被告榕江縣栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)破壞中國(guó)傳統(tǒng)村落宰蕩村及歸柳村整體傳統(tǒng)格局等違法行為應(yīng)繼續(xù)履行其監(jiān)管職責(zé)。宣判后，原被告雙方?jīng)]有上訴。判決已經(jīng)發(fā)生法律效力。
裁判理由
本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)為：納入《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》的傳統(tǒng)村落是否屬于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的“環(huán)境”范圍。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二條規(guī)定，傳統(tǒng)村落屬于該法列明的“環(huán)境”范疇，是影響人類生存和發(fā)展的人文遺跡。傳統(tǒng)村落具有豐富的歷史、文化、科學(xué)、藝術(shù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和獨(dú)特的民族地域特色，是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要組成部分?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二條第二款、第三款規(guī)定：“本法所稱城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。本法所稱規(guī)劃區(qū)，是指城市、鎮(zhèn)和村莊的建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。規(guī)劃區(qū)的具體范圍由有關(guān)人民政府在組織編制的城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要?jiǎng)澏??！痹摲ǖ诹鍡l：“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”?！顿F州省傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展條例》第四條第三款：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展的具體工作，參與傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃編制并組織實(shí)施，指導(dǎo)村民委員會(huì)開(kāi)展傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展工作”。該條例第二十九條：“傳統(tǒng)村落應(yīng)當(dāng)整體保護(hù)，保持傳統(tǒng)格局，歷史風(fēng)貌和空間尺度，不得改變其相互依存的自然景觀和環(huán)境，傳統(tǒng)村落保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，禁止進(jìn)行下列活動(dòng)：…（四）擅自新建、改建、擴(kuò)建（構(gòu)）筑物。”根據(jù)上述規(guī)定，被告栽麻鎮(zhèn)人民政府對(duì)在其行政轄區(qū)被列為中國(guó)傳統(tǒng)村落的宰蕩村和歸柳村的規(guī)劃區(qū)內(nèi)依法負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。
本案中，被告所管轄范圍內(nèi)的宰蕩村和歸柳村于2012年、2016被列為中國(guó)傳統(tǒng)村落村寨后，2013年、2017年先后對(duì)宰蕩村、歸柳村傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，被告作為傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展的第一責(zé)任單位和監(jiān)管單位，在該傳統(tǒng)村落保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，出現(xiàn)大批的農(nóng)戶擅自新建、改建、擴(kuò)建（構(gòu)）筑物，致宰蕩村和歸柳村的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌受到嚴(yán)重的破壞，使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到侵害。公益訴訟人在執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)后向被告作出《檢察建議書》，但被告在收到公益訴訟人的檢察建議后沒(méi)有依照檢察建議的內(nèi)容，采取積極有效的監(jiān)管措施，致使違法行為依然存在，國(guó)家利益和社會(huì)公共利益仍然受到侵害。在訴訟過(guò)程中，被告雖然對(duì)宰蕩村和歸柳村存在的一些違法違章建筑進(jìn)行整治，也取得一定的效果，但仍有相當(dāng)一部分的違章建筑存在，對(duì)該違法行為，被告仍應(yīng)依法依規(guī)繼續(xù)履行其監(jiān)管職責(zé)。
裁判要旨
納入《中國(guó)傳統(tǒng)村落名錄》的傳統(tǒng)村落屬于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》所規(guī)定的“環(huán)境”范圍，是影響人類生存和發(fā)展的人文遺跡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展的具體工作,對(duì)被列為中國(guó)傳統(tǒng)村落的，應(yīng)采取積極有效保護(hù)措施，防止其遭受破壞。人民檢察院對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府怠于履行對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)法定職責(zé)的行政主體提起行政公益訴訟，要求確認(rèn)該行政不作為行為違法并要求履行法定職責(zé)的，人民法院依法予以支持。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第62條、第72條第2款
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第2條
《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條、第65條
一審：貴州省黎平縣人民法院（2019）黔2631行初7號(hào)行政判決（2019年3月4日）
