成都某商貿(mào)有限公司訴四川省成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局行政征繳案-行政機關不得就同一爭議事項，作出與生效民事判決相沖突的行政決定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-010-002
關鍵詞
行政/行政征繳/行民交叉/生效民事判決/同一爭議/行政決定
基本案情
2013年1月9日，成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局（原四川省成都市溫江區(qū)國土局，以下簡稱原溫江區(qū)國土局）作為出讓人，與受讓人馮某某、李某某簽訂案涉《國有建設用地使用權出讓合同》及《國有建設用地使用權出讓合同變更協(xié)議》。后雙方因該合同的履行產(chǎn)生民事糾紛，原溫江區(qū)國土局訴至四川省成都市溫江區(qū)人民法院，要求成都某商貿(mào)公司承擔因逾期支付第二期土地出讓價款而產(chǎn)生的違約金1788183.36元及利息。四川省成都市溫江區(qū)人民法院經(jīng)審理后作出（2017）川0115民初1904號民事判決，駁回原溫江區(qū)國土局的訴訟請求，該判決已于2018年6月21日生效。
2018年11月5日，原溫江區(qū)國土資源局作出《成都市溫江區(qū)國土資源局關于加收土地出讓違約金的決定書》（溫國土資發(fā)〔2018〕366號，以下簡稱《366號決定書》），主要內(nèi)容為：根據(jù)《財政部、國土資源部、中國人民銀行關于印發(fā)〈國有土地使用權出讓收支管理辦法〉的通知》（財綜〔2006〕68號）第三十四條“對國有土地使用權人不按土地出讓合同、劃撥用地批準文件等規(guī)定及時足額繳納土地出讓收入的，應當按日加收違約金額1‰的違約金”之規(guī)定，應加收你公司逾期繳納土地出讓價款違約金1788183.36元。按照《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）規(guī)定：“土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由國土資源管理部門負責具體征收”?，F(xiàn)我局決定加收你公司逾期繳納土地出讓價款違約金人民幣1788183.36元，你公司應在收到本決定書之日起十日內(nèi)，將上述款項交至以下賬戶。成都某商貿(mào)公司不服，遂提起本案訴訟，請求：撤銷《366號決定書》。
四川省成都市郫都區(qū)人民法院于2019年7月10日作出(2019)川0124行初105號行政判決：撤銷成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局于2018年11月5日作出的《366號決定書》。宣判后，成都市溫江區(qū)規(guī)劃和自然資源局提出上訴。四川省成都市中級人民法院于2019年10月30日作出（2019）川01行終1089號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為，本案爭議焦點為原溫江區(qū)國土局作出《366號決定書》認定違約金金額并決定追繳是否具有法律依據(jù)，在此前提下需要解決的核心問題有二：一是對于國有土地使用權出讓合同，如果受讓方違約，國土資源管理部門能否依據(jù)合同約定作出行政決定認定違約金具體金額并決定追繳；二是本案中原溫江區(qū)國土局已經(jīng)提起民事訴訟主張違約金，并經(jīng)人民法院作出生效判決予以駁回，原溫江區(qū)國土局能否作出追繳違約金決定。（一）對于國有土地使用權出讓合同，如果受讓人違約，國土資源管理部門能否依據(jù)合同約定作出行政決定認定違約金金額并決定追繳。上述問題可引申為在國有土地使用權出讓合同引發(fā)爭議時，行政機關的爭議解決路徑選擇。對于國有土地使用權出讓合同的性質，司法實踐和學界歷經(jīng)了漫長討論，實踐中存在不同作法，而對于國有土地使用權出讓合同的定性認識不同，爭議解決路徑選擇不盡相同。《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕5號）確認國有土地使用權出讓合同糾紛屬于民事案件的受案范圍；《民事案件案由規(guī)定》亦將“建設用地使用權出讓合同糾紛”列為“合同糾紛”的下級案由予以明確，司法實踐中民事訴訟也已審理了大量國有土地使用權出讓糾紛。如認定國有土地使用權出讓合同為民事合同，對于民事合同引發(fā)的糾紛，作為平等主體的合同締約雙方，均應當依據(jù)合同法的規(guī)定尋求救濟。合同法第一百二十八條規(guī)定了合同爭議的解決路徑“當事人可以通過和解或者調解解決合同爭議。當事人不愿和解、調解或者和解、調解不成的，可以根據(jù)仲裁協(xié)議向仲裁機構申請仲裁。涉外合同的當事人可以根據(jù)仲裁協(xié)議向中國仲裁機構或者其他仲裁機構申請仲裁。當事人沒有訂立仲裁協(xié)議或者仲裁協(xié)議無效的，可以向人民法院起訴。當事人應當履行發(fā)生法律效力的判決、仲裁裁決、調解書；拒不履行的，對方可以請求人民法院執(zhí)行”。對于因違約引發(fā)的民事合同糾紛，締約雙方均可以且僅可以遵循上述法定路徑尋求救濟。2015年實施的行政訴訟法明確將行政協(xié)議屬于行政訴訟的受案范圍；部分地方性規(guī)定亦認定了國有土地使用權出讓合同屬于行政協(xié)議，司法實踐中也有部分案例認定國有土地使用權出讓合同屬于行政協(xié)議，并經(jīng)由行政訴訟進行了實體審理。如果認定國有土地使用權出讓合同為行政協(xié)議，行政協(xié)議基于其公益屬性，行政機關在訂立合同后仍應享有在對方存在違法情形或違反合同情形時的制裁權。同時在我國現(xiàn)行行政訴訟法律制度下，行政機關不能作為行政訴訟的原告，在協(xié)議相對人違約時，行政機關無法按照合同法的規(guī)定尋求救濟。司法實踐中一些法院探索設置了行政協(xié)議非訴執(zhí)行程序，如果行政協(xié)議中約定了強制執(zhí)行條款，且該條款符合法律規(guī)定，內(nèi)容明確并具有可執(zhí)行內(nèi)容，行政機關可依據(jù)該約定向法院申請非訴強制執(zhí)行；未約定強制執(zhí)行條款的，行政機關亦可通過作出書面決定，再將行政決定作為執(zhí)行名義向人民法院申請強制執(zhí)行。甚至基于行政優(yōu)益權，為防止特定情形下的公共利益損害，行政機關還享有一定的單方變更解除權或解除權。行政協(xié)議的違約問題屬于典型的行政協(xié)議履行過程中的爭議，行政訴訟法第七十八條第一款規(guī)定了原告針對行政機關未按照約定履行行政協(xié)議情形下，人民法院的判決形式。從公共利益保護的角度出發(fā)，對于行政協(xié)議中行政相對人違約責任的追究亦應允許由行政機關作出決定，再通過行政非訴執(zhí)行的方式進行救濟。如果行政相對人不服行政機關作出的決定，可通過提起行政訴訟的方式進行救濟。需要明確的是，原溫江區(qū)國土局在本案中主張根據(jù)《國務院辦公廳關于規(guī)范國有土地使用權出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）“土地出讓收入由財政部門負責征收管理，可由國土資源管理部門負責具體征收”的規(guī)定，其具有直接作出征收違約金決定的法定職權。上述規(guī)定系從加強國有土地使用權出讓收入征收管理，實行“收支兩條線”管理，從行政管理內(nèi)部對收支權限進行的職責劃分，不能僅憑上述規(guī)定認為可以簡化法定的國有土地使用權出讓程序，土地出讓金的收取或違約責任糾紛仍須遵循法律規(guī)定的程序。如對于國有土地使用權出讓，物權法第一百三十七條第二款規(guī)定“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”；第一百三十八條第一款規(guī)定“采取招標、拍賣、協(xié)議等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當采取書面形式訂立建設用地使用權出讓合同”；第二款規(guī)定“建設用地使用權出讓合同一般包括下列條款……（六）出讓金等費用及其支付方式……”國有土地使用權出讓，收取土地出讓金仍應當遵循法律規(guī)定的程序，經(jīng)過招標、拍賣的形式，訂立書面的國有土地出讓合同對標的金額、付款方式進行約定，而上述行政管理職責由國土資源管理部門來具體行使。同理，對于違約責任的追究也應當遵循法定的民事或行政救濟路徑。綜上，因對國有土地使用權出讓合同定性不同，對于國有土地使用權出讓合同的爭議解決路徑司法實踐中存在著民事、行政兩種迥異的救濟路徑。行政機關無論選擇哪一條救濟路徑，均應當嚴格遵循法律規(guī)定的程序。（二）本案中原溫江區(qū)國土局已經(jīng)提起民事訴訟主張違約金，并經(jīng)人民法院作出生效判決予以駁回，原溫江區(qū)國土局能否再作出行政決定追繳違約金原溫江區(qū)國土局已就本案違約金爭議選擇了民事訴訟的方式進行救濟，人民法院作為了民事合同進行受理，并已作出生效民事判決，為避免邏輯和后續(xù)救濟實現(xiàn)路徑的混亂，同時維護生效裁判的既判力，應當認定原溫江區(qū)國土局就同一標的作出的《366號決定書》缺乏法律依據(jù)。首先，認定涉案合同為民事合同符合合同訂立時的司法解釋的規(guī)定。最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96號）第三部分規(guī)定了“實體從舊、程序從新”，對于合同性質的判斷問題屬于實體認定問題，應當適用涉案合同訂立時的規(guī)定。涉案合同訂立于2013年1月9日，修訂后的行政訴訟法實施之前，《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋〔2005〕5號）明確規(guī)定對于國有土地使用權出讓合同可以提起民事訴訟進行救濟，故成都市溫江區(qū)人民法院受理原溫江區(qū)國土局針對違約提起的民事訴訟并無不當。其次，在我國現(xiàn)行法律體系下認定一份協(xié)議既屬于民事合同亦屬于行政協(xié)議將導致邏輯上的混亂。從訴訟制度上考慮，我國現(xiàn)有的行政訴訟和民事訴訟屬于不同性質的訴訟制度，起訴、受理、審理、執(zhí)行均存在相應的規(guī)定，如果跳躍適用不同的訴訟制度極易引發(fā)實踐操作上的混亂；從民事合同和行政協(xié)議的區(qū)分上，合同法第二條第一款界定的民事合同為“平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務關系的協(xié)議”，原《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》定義的行政協(xié)議為“行政機關為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法權利義務內(nèi)容的協(xié)議”，二者在訂立目的、主體法定、訂立目標、爭議解決尤其是主體地位上存在根本上的區(qū)別，由此相對應的審理方式及裁判標準也存在很大的不同?；谏鲜鰞牲c理由，司法實踐不宜認定一份協(xié)議既為民事合同又為行政協(xié)議。再次，從維護生效裁判既判力的角度，涉案爭議已經(jīng)民事審理，原溫江區(qū)國土局仍應當按照民事合同爭議解決路徑的指引進行救濟。一般認為，已經(jīng)生效的前訴裁判具有既判力，后訴不得作出與前訴相反的判斷。民事案件受理評判涉案標的爭議前提在于已認定涉案爭議為民事合同爭議，而本案認定原溫江區(qū)國土局具有作出行政決定追繳違約金相應職權的前提則為認定涉案合同屬于行政協(xié)議，為避免不同裁判就同一協(xié)議性質的認定出現(xiàn)沖突，本案中不應再認定涉案合同屬于行政協(xié)議。民事訴訟法對于生效民事判決規(guī)定了審判監(jiān)督的救濟程序，原溫江區(qū)國土局如不服民事判決，仍應當遵照民事訴訟法的規(guī)定進行救濟。基于上述三點理由，應當認定在已經(jīng)民事訴訟作出生效裁判認定的情形下，原溫江區(qū)國土局作出《366號決定書》缺乏法律依據(jù)。
綜上，對于一份協(xié)議的定性常常關乎后續(xù)爭議解決路徑的選擇，而對一份協(xié)議是屬于行政協(xié)議，還是屬于民事合同，在立法未予明確規(guī)定或相關規(guī)定不一致的情形下，司法實踐中常常難以判斷。從充分保護當事人訴權的角度，在相應情形下，司法應當充分尊重當事人的救濟路徑選擇權，確保當事人的合法權益能夠依法及時獲得救濟。而為維護已生效裁判的既判力，同時避免邏輯和后續(xù)救濟實現(xiàn)路徑的混亂，在一方當事人已經(jīng)選擇一種爭議解決路徑并已經(jīng)生效裁判評判的情況下，應當截斷當事人另一種爭議解決路徑的選擇權。據(jù)此，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審理程序合法。
裁判要旨
民事訴訟已就涉案合同爭議作出實體生效判決，合同當事人應當予以尊重并依法執(zhí)行。作為合同當事人一方的行政機關再就同一爭議事項作出與生效民事判決相沖突的行政決定，應當依法予以撤銷。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第34條、第78條
《中華人民共和國民法典》第533條、第562條、第565條（本案適用的是1999年10月1日施行的《中華人民共和國合同法》第93條、第96條 ）
《中華人民共和國民法典》第347條、第348條（本案適用的是2007年10月1日施行的《中華人民共和國物權法》第137條、第138條）
一審:四川省成都市郫都區(qū)人民法院(2019)川0124行初105號行政判決(2019年7月10日)
二審:四川省成都市中級人民法院(2019)川01行終1089號行政判決(2019年10月30日)
