上海某某家公寓管理有限公司訴上海市長(zhǎng)寧區(qū)消防支隊(duì)行政強(qiáng)制措施案-行政機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)逾期未依法解除消防臨時(shí)查封措施的行為承擔(dān)不利后果
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-12-3-002-004
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行政/行政強(qiáng)制措施/臨時(shí)查封/合法性審查/行政強(qiáng)制措施
基本案情
2017年7月27日，上海市長(zhǎng)寧區(qū)消防支隊(duì)（時(shí)名稱為長(zhǎng)寧公安消防支隊(duì)，案件審理中因機(jī)構(gòu)改革，更為上海市長(zhǎng)寧區(qū)消防支隊(duì)，以下簡(jiǎn)稱長(zhǎng)寧消防支隊(duì)）對(duì)上海某某家公寓管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱某某家公司）作出滬長(zhǎng)公消封字〔2017〕第0037號(hào)臨時(shí)查封決定，認(rèn)定某某家公司存在擅自改變建筑物用途，將原來(lái)房屋性質(zhì)為廠房的建筑改成規(guī)模性租賃式公寓使用，且未辦理任何消防相關(guān)手續(xù),消防控制室值班人員無(wú)證上崗；一到六樓的八人間的噴淋被遮擋無(wú)法正常使用；西側(cè)封閉樓梯間未設(shè)置排煙設(shè)施等不符合消防安全要求的行為，決定對(duì)上海市長(zhǎng)寧區(qū)臨新路XXX弄XX號(hào)樓某某家公司臨新路分公司整幢樓（即涉訴房屋）臨時(shí)查封，查封期限從2017年7月27日16時(shí)至2017年8月26日16時(shí)。因認(rèn)為涉訴查封期滿后長(zhǎng)寧消防支隊(duì)逾期未解涉訴查封違法，某某家公司訴至法院，請(qǐng)求判決確認(rèn)長(zhǎng)寧消防支隊(duì)逾期不解除涉訴查封的行為違法。
法院另查明，2017年10月，某某家公司向長(zhǎng)寧消防支隊(duì)提交申請(qǐng)書，表示因涉訴查封已期滿，申請(qǐng)整改處理。庭審中，某某家公司提交一張照片復(fù)印件顯示，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)于2017年9月4日就涉訴房屋再行出具一臨時(shí)查封決定，載明2017年8月30日長(zhǎng)寧消防支隊(duì)派員前往涉訴房屋進(jìn)行消防監(jiān)督檢查后，再次查封涉訴房屋，查封期限2017年9月4日18時(shí)至2017年10月4日18時(shí)，但未前往涉訴房屋張貼封條。2017年10月23日，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)以某某家公司在涉訴房屋存在改變建筑物用途不符合防火安全要求的行為，根據(jù)《上海市消防條例》的規(guī)定，對(duì)某某家公司作出二萬(wàn)元的行政處罰。
又查明，2018年3月，案外人上海某江航空地面服務(wù)有限公司將某某家公司訴至法院，要求解除其與某某家公司就涉訴房屋簽訂的租賃合同，并要求支付租金等。
上海鐵路運(yùn)輸法院于2019年8月27日作出（2019）滬7101行初36號(hào)行政判決，駁回某某家公司的訴訟請(qǐng)求。宣判后，某某家公司不服提起上訴。上海市第三中級(jí)人民法院于2020年2月3日作出（2019）滬03行終660號(hào)行政判決：一、撤銷上海鐵路運(yùn)輸法院（2019）滬7101行初36號(hào)行政判決；二、確認(rèn)上海市長(zhǎng)寧區(qū)消防支隊(duì)對(duì)上海市長(zhǎng)寧區(qū)臨新路XXX弄XX號(hào)樓上海某某家公寓管理有限公司臨新路分公司整幢樓作出滬長(zhǎng)公消封字〔2017〕第0037號(hào)臨時(shí)查封決定后逾期不解除查封的行為違法。長(zhǎng)寧消防支隊(duì)不服，向上海市高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，之后又申?qǐng)撤回再審申請(qǐng)。上海市高級(jí)人民法院于2021年3月12日作出（2020）滬行申559號(hào)行政裁定，準(zhǔn)許長(zhǎng)寧消防支隊(duì)撤回再審申請(qǐng)。
裁判理由
本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)是，某某家公司要求確認(rèn)長(zhǎng)寧消防支隊(duì)逾期未解除查封行為違法，是否具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。
一、查封期限屆滿后及時(shí)作出解除查封決定是消防部門的法定義務(wù)。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十五條、第二十七條及第二十八條的相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)決定實(shí)施查封的，應(yīng)當(dāng)制作并送達(dá)查封決定書。查封的期限不得超過(guò)三十日，情況復(fù)雜的，可以延長(zhǎng)。延長(zhǎng)查封的決定應(yīng)當(dāng)及時(shí)書面告知當(dāng)事人，并說(shuō)明理由。如不需要延長(zhǎng)的，查封期限屆滿后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出解除查封決定。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公安部消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第二十二條第二款的規(guī)定，臨時(shí)查封期限不得超過(guò)三十日。臨時(shí)查封期限屆滿后，當(dāng)事人仍未消除火災(zāi)隱患的，消防機(jī)構(gòu)可以再次依法予以臨時(shí)查封。
本案中，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)作出涉訴查封決定，查封期限從2017年7月27日16時(shí)至2017年8月26日16時(shí)。但查封期限屆滿后，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)并未延長(zhǎng)該查封期限，其再次制作的查封期限為2017年9月4日18時(shí)至2017年10月4日18時(shí)的臨時(shí)查封決定也未向當(dāng)事人送達(dá)并張貼封條。因此，在沒有延長(zhǎng)涉訴查封期限、也未再次依法予以臨時(shí)查封且已針對(duì)同樣的違法行為作出人民幣二萬(wàn)元罰款決定的情形下，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第二十八條第一款第（四）項(xiàng)之規(guī)定，及時(shí)作出解除查封決定。但涉訴查封期限屆滿后至提起訴訟，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)仍未作出解除查封決定，違反了其法定義務(wù)，構(gòu)成行政不作為。
二、長(zhǎng)寧消防支隊(duì)并無(wú)證據(jù)證實(shí)其已經(jīng)作出解除查封決定。
長(zhǎng)寧消防支隊(duì)認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》并未規(guī)定解除查封決定必須以書面形式作出。對(duì)此，法院認(rèn)為，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)認(rèn)為其系以非書面方式作出解除查封決定的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行舉證，但本案中長(zhǎng)寧消防支隊(duì)并無(wú)相應(yīng)證據(jù)提供。
三、某某家公司提起本案訴訟，并未超過(guò)起訴期限。
長(zhǎng)寧消防支隊(duì)認(rèn)為，某某家公司知道且應(yīng)當(dāng)知道2017年8月27日長(zhǎng)寧消防支隊(duì)存在不出具解封法律文書的行為，但某某家公司直至2019年1月才提起行政訴訟，已經(jīng)超過(guò)了法定的起訴期限。法院認(rèn)為，本案中，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)作出涉訴查封決定的主要理由之一是某某家公司擅自改變建筑物用途，將原來(lái)房屋性質(zhì)為廠房的建筑改成規(guī)模性租賃式公寓使用，且未辦理任何消防相關(guān)手續(xù)。該消防隱患并未在涉訴查封期限內(nèi)消除，之后長(zhǎng)寧消防支隊(duì)也針對(duì)該消防違法行為作出罰款決定。因此，在涉訴臨時(shí)查封期限屆滿后，長(zhǎng)寧消防支隊(duì)在未再次查封或延長(zhǎng)查封期限的情形下，應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)作為，及時(shí)作出解除涉訴查封的決定?，F(xiàn)長(zhǎng)寧消防支隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)依職權(quán)作為而不作為，該不作為呈持續(xù)狀態(tài)，故某某家公司提起本案訴訟，并未超過(guò)起訴期限。
四、本案判決履行已經(jīng)沒有實(shí)際意義，可以判決確認(rèn)行政不作為行為違法。
需要指出，通過(guò)民事訴訟，某某家公司就涉案房屋簽訂的租賃合同已于2018年4月被法院判決解除，且該判決已生效，故法院再判決長(zhǎng)寧消防支隊(duì)對(duì)涉案房屋履行作為義務(wù)已無(wú)實(shí)際意義。長(zhǎng)寧消防支隊(duì)違反了其應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除查封的法定義務(wù)，對(duì)某某家公司要求確認(rèn)長(zhǎng)寧消防支隊(duì)逾期不作出解除查封行為違法的訴求，法院予以支持。
綜上，某某家公司要求確認(rèn)長(zhǎng)寧消防支隊(duì)逾期未解除查封行為違法，具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)。原審法院將涉訴查封決定是否還具有查封效力作為審理的爭(zhēng)議焦點(diǎn)，忽略了長(zhǎng)寧消防支隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)在查封期限屆滿后依法積極作為的法定義務(wù)，原審判決駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。
裁判結(jié)果
上海鐵路運(yùn)輸法院于2019年8月27日作出（2019）滬7101行初36號(hào)行政判決，駁回某某家公司的訴訟請(qǐng)求。宣判后，某某家公司不服提起上訴。上海市第三中級(jí)人民法院于2020年2月3日作出（2019）滬03行終660號(hào)行政判決：一、撤銷上海鐵路運(yùn)輸法院（2019）滬7101行初36號(hào)行政判決；二、確認(rèn)上海市長(zhǎng)寧區(qū)消防支隊(duì)對(duì)上海市長(zhǎng)寧區(qū)臨新路XXX弄XX號(hào)樓上海某某家公寓管理有限公司臨新路分公司整幢樓作出滬長(zhǎng)公消封字〔2017〕第0037號(hào)臨時(shí)查封決定后逾期不解除查封的行為違法。長(zhǎng)寧消防支隊(duì)不服，向上海市高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，之后又申?qǐng)撤回再審申請(qǐng)。上海市高級(jí)人民法院于2021年3月12日作出（2020）滬行申559號(hào)行政裁定，準(zhǔn)許長(zhǎng)寧消防支隊(duì)撤回再審申請(qǐng)。
裁判要旨
消防臨時(shí)查封措施作為行政強(qiáng)制措施的一種，在《中華人民共和國(guó)消防法》沒有特別規(guī)定的情況下，其執(zhí)法程序、查封期限應(yīng)當(dāng)受《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的規(guī)制。消防臨時(shí)查封期限屆滿后，行政機(jī)關(guān)未依法解除消防臨時(shí)查封措施或未再次依法作出予以臨時(shí)查封決定并依法送達(dá)的，應(yīng)承擔(dān)不利的法律后果。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第25條、第27條、第28條
二審：上海市第三中級(jí)人民法院（2019）滬03行終660號(hào)行政判決（2020年2月3日）
