上海某建材公司訴上海市浦東新區(qū)人民政府事故調(diào)查報(bào)告批復(fù)案-與事故調(diào)查結(jié)果有利害關(guān)系的行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)回避參與事故調(diào)查
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-12-3-014-001
關(guān)鍵詞
行政/行政批復(fù)/事故調(diào)查/安全生產(chǎn)/利害關(guān)系/回避
基本案情
上海市浦東新區(qū)孫農(nóng)路新建工程項(xiàng)目建設(shè)方為上海市張江鎮(zhèn)政府，總包單位為甲公司，分包單位為乙公司，監(jiān)理單位為丙公司。上海戊建筑材料有限公司系乙公司道路石材鋪設(shè)供貨單位，將人行道磚轉(zhuǎn)由上海某建材公司向乙公司提供。上海某建材公司公司委托王某運(yùn)輸裝卸人行道磚，并與王某結(jié)算貨物運(yùn)輸款。2018年11月19日13時(shí)10分左右，王某將工地上叉車通過自制鐵架斜坡從地面往貨車廂板倒車，東側(cè)支撐承受不住叉車重量，變形斷裂，叉車失去重心側(cè)翻將王某壓在了叉車下?！?20”急救人員到場(chǎng)確認(rèn)王某死亡。
事故發(fā)生后，上海市浦東新區(qū)人民政府（以下簡(jiǎn)稱浦東新區(qū)政府）委托原上海市浦東新區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡(jiǎn)稱原浦東安監(jiān)局）組織事故調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，原浦東安監(jiān)局、上海市公安局浦東分局、張江鎮(zhèn)政府等組成調(diào)查組赴現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證。2019年1月25日，調(diào)查組人員討論通過《上海某建材公司“11.19”車輛傷害死亡事故調(diào)查報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《事故調(diào)查報(bào)告》）。同年2月12日，原浦東安監(jiān)局將該事故調(diào)查報(bào)告報(bào)送浦東新區(qū)政府。同年2月22日，浦東新區(qū)政府作出浦府安﹝2019﹞16號(hào)《關(guān)于<上海某建筑材料有限公司“11.19”車輛傷害死亡事故調(diào)查報(bào)告>的批復(fù)》：一、同意事故調(diào)查報(bào)告對(duì)事故原因的分析和對(duì)事故責(zé)任的認(rèn)定及處理意見。二、各有關(guān)部門、單位應(yīng)依據(jù)職責(zé)落實(shí)事故調(diào)查報(bào)告提出的處理意見，并將處理結(jié)果及時(shí)上報(bào)。同年3月13日，浦東新區(qū)政府將事故調(diào)查報(bào)告及被訴批復(fù)送達(dá)上海某建材公司。上海某建材公司不服被訴批復(fù)對(duì)事故責(zé)任的認(rèn)定，向法院提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷被訴批復(fù)及事故調(diào)查報(bào)告。
另查明，原浦東安監(jiān)局于2019年3月26日對(duì)上海某建材公司作出行政處罰決定，認(rèn)定上海某建材公司將人行道磚塊配送和裝卸發(fā)包給了自然人王某，發(fā)包后未履行安全管理職責(zé)，對(duì)事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，依據(jù)《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》第一百零九條第一項(xiàng)的規(guī)定，決定對(duì)該公司罰款人民幣20萬元。
還查明，《上海市浦東新區(qū)機(jī)構(gòu)改革方案》中明確，組建區(qū)應(yīng)急管理局，承擔(dān)原浦東安監(jiān)局的職責(zé)。浦東新區(qū)機(jī)構(gòu)改革工作于2019年3月底前基本完成。
原告上海某建材公司以《事故調(diào)查報(bào)告》的事實(shí)認(rèn)定及責(zé)任認(rèn)定均有誤，且事故調(diào)查組組成不合法為由，依法提起行政訴訟，故請(qǐng)求法院判決撤銷被告作出的被訴批復(fù)及《事故調(diào)查報(bào)告》。
上海市第一中級(jí)人民法院于2020年3月6日作出（2019）滬01行初160號(hào)行政判決：一、撤銷被告上海市浦東新區(qū)人民政府于2019年2月22日作出的浦府安﹝2019﹞16號(hào)《關(guān)于<上海某建筑材料有限公司“11.19”車輛傷害死亡事故調(diào)查報(bào)告>的批復(fù)》；二、責(zé)令被告上海市浦東新區(qū)人民政府于本判決生效之日起九十日內(nèi)重新作出行政行為。宣判后，上海市浦東新區(qū)人民政府提起上訴。上海市高級(jí)人民法院于2020年9月28日作出（2020）滬行終280號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
涉案生產(chǎn)安全事故1人死亡，系一般事故。根據(jù)據(jù)國(guó)務(wù)院《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第十九條第二款、第二十九條及第三十二條規(guī)定，原浦東安監(jiān)局接受被告浦東新區(qū)政府的委托對(duì)“11.19”事故組織調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查，擬寫《事故調(diào)查報(bào)告》并報(bào)送浦東新區(qū)政府，浦東新區(qū)政府自收到事故調(diào)查報(bào)告后于法定期限15日內(nèi)作出批復(fù)，符合法律規(guī)定。上訴人浦東新區(qū)政府作為負(fù)責(zé)涉案事故調(diào)查的人民政府在收到事故調(diào)查組提交的事故調(diào)查報(bào)告后，具有作出被訴批復(fù)的法定職責(zé)?！稐l例》第二十二條第二款、第二十三條規(guī)定，事故調(diào)查組的主要職責(zé)在于查明事故情況、認(rèn)定事故責(zé)任并提交事故調(diào)查報(bào)告。
政府部門一般不直接從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通常情況下，屬地人民政府參加事故調(diào)查組，參與事故調(diào)查及認(rèn)定事故責(zé)任，有利于配合做好服務(wù)保障和相關(guān)社會(huì)管理工作。但在本案中，張江鎮(zhèn)政府是涉案工程的建設(shè)單位，在此特定情形下，張江鎮(zhèn)政府就涉案工程建設(shè)的安全生產(chǎn)具有相應(yīng)的安全生產(chǎn)責(zé)任，有可能是涉案生產(chǎn)安全事故的被調(diào)查對(duì)象，不應(yīng)在調(diào)查之前即將其排除出調(diào)查范圍。張江鎮(zhèn)政府工作人員參加事故調(diào)查組，參與事故調(diào)查并認(rèn)定事故責(zé)任，顯然有違正當(dāng)程序的法治原則。上訴人浦東新區(qū)政府批復(fù)同意該調(diào)查組作出的事故調(diào)查報(bào)告，顯屬不當(dāng)，原審據(jù)此認(rèn)定上訴人作出的關(guān)于《事故調(diào)查報(bào)告》的批復(fù)違反法定程序，判決撤銷該批復(fù)并責(zé)令上訴人浦東新區(qū)政府于本判決生效之日起九十日內(nèi)重新作出行政行為正確。
為準(zhǔn)確查清事故原因，查明事故性質(zhì)和責(zé)任，維護(hù)事故調(diào)查的客觀公正，組織事故調(diào)查組不僅應(yīng)該嚴(yán)格遵循法律法規(guī)規(guī)定，而且應(yīng)該結(jié)合事故個(gè)案的具體情況，排除對(duì)事故調(diào)查公正性的合理懷疑。事故調(diào)查組由具體調(diào)查人員組成，法規(guī)已明確規(guī)定事故調(diào)查組成員應(yīng)當(dāng)與所調(diào)查的事故沒有直接利害關(guān)系?；谡?dāng)程序原則，為防止偏見、排除合理懷疑，派出調(diào)查組人員參與組成調(diào)查組的單位也理所應(yīng)當(dāng)與所調(diào)查的事故沒有直接利害關(guān)系，故作為涉案新建工程項(xiàng)目建設(shè)單位的張江鎮(zhèn)政府，在有可能作為被調(diào)查對(duì)象的情況下，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避，不參與涉案事故調(diào)查過程以及對(duì)事故原因的分析判斷和事故責(zé)任的認(rèn)定處理。因此，上訴人浦東新區(qū)政府提出回避對(duì)象應(yīng)是調(diào)查組的組成成員而非成員單位的上訴主張，不能成立。
涉案事故故發(fā)生時(shí)，涉案工程尚未竣工驗(yàn)收、交付使用，屬在建工程。張江鎮(zhèn)政府在本案中既是事故發(fā)生地人民政府，同時(shí)也是涉訴事故調(diào)查報(bào)告所查明的新建道路工程的建設(shè)單位。在張江鎮(zhèn)政府建設(shè)的新建道路工程工地上，在運(yùn)輸工程所用人行道磚車輛的裝卸過程中發(fā)生生產(chǎn)安全事故，事故調(diào)查組自然應(yīng)該調(diào)查該在建工程相關(guān)主體在事故中的安全責(zé)任。事故被調(diào)查對(duì)象不應(yīng)當(dāng)在調(diào)查開展前即預(yù)先確定，而應(yīng)該隨著調(diào)查的開展，基于查清事實(shí)、明確責(zé)任的需要，逐步確定或排除。如前所述，張江鎮(zhèn)政府作為涉案在建工程的建設(shè)單位，有可能是事故的被調(diào)查對(duì)象。上訴人浦東新區(qū)政府上訴中主張，涉案事故發(fā)生于運(yùn)輸服務(wù)過程中，而非建筑施工過程中，在事故調(diào)查組開展調(diào)查、作出事故責(zé)任認(rèn)定之前，即將張江鎮(zhèn)政府作為建設(shè)單位可能承擔(dān)的安全生產(chǎn)責(zé)任局限于建筑施工過程，進(jìn)而預(yù)先認(rèn)定張江鎮(zhèn)政府不屬涉案事故的被調(diào)查對(duì)象，這一預(yù)設(shè)前提顯然缺乏依據(jù)，上訴人浦東新區(qū)政府相關(guān)上訴主張亦不能成立。
綜上所述，一審法院以違反法定程序?yàn)橛?，判決撤銷被訴批復(fù)并責(zé)令浦東新區(qū)政府于一審判決生效之日起九十日內(nèi)重新作出行政行為，認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法，故二審法院予以維持。
裁判結(jié)果
上海市第一中級(jí)人民法院于2020年3月6日作出（2019）滬01行初160號(hào)行政判決：一、撤銷被告上海市浦東新區(qū)人民政府于2019年2月22日作出的浦府安﹝2019﹞16號(hào)《關(guān)于<上海某建筑材料有限公司“11.19”車輛傷害死亡事故調(diào)查報(bào)告>的批復(fù)》；二、責(zé)令被告上海市浦東新區(qū)人民政府于本判決生效之日起九十日內(nèi)重新作出行政行為。宣判后，上海市浦東新區(qū)人民政府提起上訴。上海市高級(jí)人民法院于2020年9月28日作出（2020）滬行終280號(hào)行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判要旨
在事故調(diào)查過程中，調(diào)查組成員參與事故調(diào)查是其職務(wù)行為，如果其所在行政機(jī)關(guān)與事故調(diào)查結(jié)果之間存在利害關(guān)系，該行政機(jī)關(guān)與其工作人員均應(yīng)當(dāng)回避。如果該行政機(jī)關(guān)因其職權(quán)的內(nèi)容和特點(diǎn)，在事故調(diào)查過程中負(fù)有不可替代的輔助性職責(zé)的，該行政機(jī)關(guān)可以派員參與事故調(diào)查組，但應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的程序確保該行政機(jī)關(guān)的工作人員不能參與事故調(diào)查過程及調(diào)查報(bào)告的討論和決定程序。
關(guān)聯(lián)索引
《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》第19條、第22條、第23條、第29條、第32條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第70條、第89條
一審：上海市第一中級(jí)人民法院（2019）滬01行初160號(hào)行政判決（2020年3月6日）
二審：上海市高級(jí)人民法院（2020）滬行終280號(hào)行政判決（2020年9月28日）
