海南某公司訴海南省人民政府行政復(fù)議案-起訴期限規(guī)定中“知道”和“應(yīng)當(dāng)知道”的判定
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-016-006
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行政訴訟/行政復(fù)議/起訴期限/知道/應(yīng)當(dāng)知道
基本案情
法院經(jīng)審理查明：1995年3月14日，海南某公司取得海南省?？谑泻Ｓ芪骶€南側(cè)的?？谑袊?guó)用（籍）字第Q116*號(hào)《國(guó)有土地使用證》項(xiàng)下土地使用權(quán)，用途為煤場(chǎng)用地，來(lái)源為劃撥。1998年5月8日，海南某公司與中國(guó)工商銀行海口市分行簽訂《抵押合同》，以Q116*號(hào)土地證項(xiàng)下土地抵押貸款。2001年，中國(guó)工商銀行海南省分行與中國(guó)華某資產(chǎn)管理公司?？谵k事處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)華某公司）簽訂《債權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，將該債權(quán)轉(zhuǎn)讓給華某公司。2004年6月22日，某公司以成交價(jià)431萬(wàn)元購(gòu)得該債權(quán)，包括貸款本金2700萬(wàn)元和利息2202萬(wàn)元。2004年7月1日，華某公司向海南某公司發(fā)出《債權(quán)轉(zhuǎn)讓通知》，告知海南某公司債權(quán)轉(zhuǎn)讓的事實(shí)。
2004年9月6日，海南省商貿(mào)企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室向海南省政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)提交瓊商貿(mào)企改辦字〔2004〕07號(hào)《關(guān)于請(qǐng)求同意職工持股公司收購(gòu)改制企業(yè)省燃料總公司的請(qǐng)示》。2004年9月28日，海南省國(guó)資委作出瓊國(guó)資函〔2004〕274號(hào)《關(guān)于海南某公司整體轉(zhuǎn)讓的批復(fù)》，內(nèi)容為：1.海南某公司職工安置工作已經(jīng)完成，且經(jīng)審計(jì)目前公司嚴(yán)重資不抵債，原則同意將海南某公司整體轉(zhuǎn)讓?zhuān)髽I(yè)債權(quán)債務(wù)和其他遺留問(wèn)題全部一并轉(zhuǎn)讓。2.整體轉(zhuǎn)讓前，必須聘請(qǐng)具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，如經(jīng)評(píng)估核準(zhǔn)公司凈資產(chǎn)為負(fù)值，同意海南省商改組與海南某公司最大債權(quán)人某公司達(dá)成整體轉(zhuǎn)讓和償債協(xié)議，協(xié)議必須明確約定某公司受讓海南某公司全部資產(chǎn)連同債務(wù)和其他經(jīng)濟(jì)責(zé)任，妥善處理好職工安置工作的遺留問(wèn)題，保障職工合法權(quán)益。3.如經(jīng)評(píng)估核準(zhǔn)公司凈資產(chǎn)為正值，則應(yīng)對(duì)公司進(jìn)行公開(kāi)轉(zhuǎn)讓?zhuān)唧w方案由海南省商改組制訂并報(bào)海南省國(guó)資委審批。4.企業(yè)改制的相關(guān)手續(xù)和應(yīng)享受的政策按有關(guān)規(guī)定辦理。5.改制完成情況要及時(shí)向海南省國(guó)資委報(bào)告。2004年12月10日，海南省國(guó)資委作出瓊國(guó)資函〔2004〕350號(hào)《關(guān)于海南某公司整體資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的復(fù)函》，確認(rèn)本次評(píng)估項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為，符合有關(guān)部門(mén)規(guī)定。2005年6月28日，海南省商改組向?？谑袊?guó)土局發(fā)出瓊商貿(mào)企改辦函〔2005〕3號(hào)《關(guān)于請(qǐng)予辦理土地過(guò)戶(hù)手續(xù)的函》，同意海南某公司將涉案土地的煤場(chǎng)用地使用權(quán)評(píng)估后按倉(cāng)儲(chǔ)用地性質(zhì)轉(zhuǎn)讓給職工重組的某公司。2005年6月30日，海南某公司與某公司共同向?？谑袊?guó)土局提交《關(guān)于辦理土地使用權(quán)過(guò)戶(hù)的申請(qǐng)書(shū)》，主要內(nèi)容為：海南省商改組同意海南某公司將涉案土地的煤場(chǎng)按倉(cāng)儲(chǔ)用地過(guò)戶(hù)給下崗職工持股組建的某公司，用以抵償職工安置費(fèi)用及清償銀行債務(wù)，請(qǐng)海口市國(guó)土局將涉案土地使用權(quán)按原倉(cāng)儲(chǔ)用地性質(zhì)辦理過(guò)戶(hù)給某公司。2005年11月8日，?？谑袊?guó)土局向?？谑腥嗣裾ㄒ韵潞?jiǎn)稱(chēng)海口市政府）作出市土環(huán)資用字〔2005〕2號(hào)《關(guān)于海南某公司企業(yè)改制劃撥土地處置問(wèn)題的請(qǐng)示》，就海南某公司與某公司的申請(qǐng)事項(xiàng)向海口市政府請(qǐng)示。2006年6月7日，?？谑姓蚝Ｄ鲜≌鞒龊８畧?bào)〔2006〕61號(hào)《關(guān)于海南某公司企業(yè)改制劃撥土地處置問(wèn)題的請(qǐng)示》，擬按《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條、《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第五十一條的規(guī)定，給某公司補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)，補(bǔ)簽土地出讓合同，按評(píng)估價(jià)162.9元/平方米的40%收取土地出讓金，總價(jià)5912943元。土地用途為工業(yè)用地，土地使用年期為50年。
2006年8月17日，海南省國(guó)土廳向海口市政府作出369號(hào)復(fù)函稱(chēng)，經(jīng)審核并報(bào)省政府同意，現(xiàn)函復(fù)如下：“鑒于位于?？谑泻Ｓ芪骶€南側(cè)原作為海南某公司煤場(chǎng)用地的90744.98平方米國(guó)有劃撥土地，已被華某公司通過(guò)拍賣(mài)償還銀行債務(wù)，并由某公司競(jìng)得了該宗地的土地使用權(quán)，故同意某公司與市國(guó)土局補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，補(bǔ)辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)，由某公司按經(jīng)確認(rèn)的土地評(píng)估價(jià)的40%補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，土地用途為倉(cāng)儲(chǔ)用地，土地使用權(quán)出讓年限為50年?！?006年8月21日，?？谑袊?guó)土局向海南某公司和某公司發(fā)出《劃撥地補(bǔ)辦出讓繳交出讓金通知書(shū)》《關(guān)于辦理納稅手續(xù)的通知》，要求海南某公司及某公司補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金并辦理完稅手續(xù)。2006年12月18日，?？谑袊?guó)土局向海南某公司和某公司作出市土環(huán)資用字〔2006〕1165號(hào)《關(guān)于海南某公司改制劃撥土地處置問(wèn)題的復(fù)函》，載明“海南某公司改制申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)問(wèn)題，經(jīng)市政府以海府報(bào)〔2006〕61號(hào)文報(bào)省政府批準(zhǔn)，省國(guó)土環(huán)境資源廳復(fù)函我市，現(xiàn)函復(fù)如下：一、同意按《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和有關(guān)法規(guī)規(guī)定，將海南某公司位于海榆西線南側(cè)、Q116*號(hào)《國(guó)有土地使用證》項(xiàng)下90744.98平方米（實(shí)際測(cè)量面積）劃撥土地直接給海南新高貿(mào)易有限公司補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)，按評(píng)估地價(jià)162.9元/平方米的40%收取土地出讓金，共計(jì)5912943元，土地用途為工業(yè)用地，土地使用年期為50年。二、用地坐標(biāo)及四至范圍如《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》附圖所示。三、海南新高貿(mào)易有限公司在使用土地時(shí)必須嚴(yán)格按《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議》條款執(zhí)行?！?006年12月27日，?？谑姓?jīng)地籍調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查、審批等程序后，為某公司頒發(fā)海口市國(guó)用第00852*號(hào)《國(guó)有土地使用證》。該證記載：土地座落于?？谑泻Ｓ芪骶€南側(cè)，使用權(quán)類(lèi)型為出讓?zhuān)仡?lèi)（用途）為工業(yè)用地，四至為東至港澳國(guó)際海南投資有限公司、南至海南佳寧娜食品有限公司、西至海南運(yùn)航船務(wù)有限公司、北至海榆西線，使用權(quán)面積為90597.10平方米。
2017年8月30日，海南某公司向海南省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)369號(hào)復(fù)函。2018年8月7日，海南省政府作出136號(hào)復(fù)議決定認(rèn)為：作出369號(hào)復(fù)函與頒發(fā)00852*號(hào)土地證屬于兩個(gè)不同的行政行為；拍賣(mài)取得債權(quán)與拍賣(mài)取得土地使用權(quán)屬于兩個(gè)不同的法律關(guān)系，369號(hào)復(fù)函以涉案土地被華某公司通過(guò)拍賣(mài)償還銀行債務(wù)，并由某公司競(jìng)得該宗地的土地使用權(quán)為由，同意某公司與?？谑袊?guó)土局補(bǔ)簽土地使用權(quán)合同，補(bǔ)辦土地使用權(quán)出讓手續(xù)，由某公司補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金，認(rèn)定事實(shí)不清，證據(jù)不足。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第三項(xiàng)第1目規(guī)定，決定撤銷(xiāo)369號(hào)復(fù)函。2018年8月27日，某公司提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)136號(hào)復(fù)議決定。
?？谑兄屑?jí)人民法院于2018年12月25日作出（2018）瓊01行初297號(hào)行政判決：撤銷(xiāo)海南省人民政府作出的瓊府復(fù)決〔2017〕136號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》，恢復(fù)原海南省國(guó)土環(huán)境資源廳作出的瓊土環(huán)資函〔2006〕369號(hào)《關(guān)于海南某公司國(guó)有劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)的復(fù)函》的法律效力。
一審宣判后，海南某公司不服，提起上訴，海南省高級(jí)人民法院于2019年3月26日作出（2019）瓊行終34號(hào)行政判決，撤銷(xiāo)一審判決，駁回某公司的訴訟請(qǐng)求。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛罡呷嗣穹ㄔ河?020年10月15日作出（2020）最高法行再374號(hào)行政判決，1.撤銷(xiāo)海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終34號(hào)行政判決；2.撤銷(xiāo)海口市中級(jí)人民法院（2018）瓊01行初297號(hào)行政判決；3.撤銷(xiāo)海南省人民政府瓊府復(fù)決〔2017〕136號(hào)行政復(fù)議決定。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：海南某公司向海南省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)369號(hào)復(fù)函的時(shí)間為2017年8月30日，按照當(dāng)時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)２年。行政復(fù)議法及相關(guān)規(guī)定未明確規(guī)定行政行為作出后未告知申請(qǐng)復(fù)議權(quán)利或期限的情況下復(fù)議申請(qǐng)期限問(wèn)題，本著保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人權(quán)益原則，可以自相對(duì)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起２年計(jì)算申請(qǐng)復(fù)議期限（與2023年修正的行政復(fù)議法第20條不一致。新復(fù)議法規(guī)定為1年了）。所謂“知道”，應(yīng)當(dāng)是指有充分證據(jù)證明，申請(qǐng)人知道作出行政行為的時(shí)間；所謂“應(yīng)當(dāng)知道”，是指遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)相關(guān)證據(jù)，推定申請(qǐng)人知道作出行政行為的時(shí)間。本案中，盡管無(wú)直接證據(jù)證明369號(hào)復(fù)函作出后，海南某公司即“知道”該復(fù)函內(nèi)容。但是本案系海南某公司和某公司于2005年共同向海口市國(guó)土局提交申請(qǐng)書(shū)，申請(qǐng)將涉案土地過(guò)戶(hù)給某公司。海南某公司對(duì)于土地使用權(quán)過(guò)戶(hù)給某公司是其真實(shí)意愿的表示，對(duì)此事實(shí)海南某公司亦無(wú)法否認(rèn)。而?？谑袊?guó)土局也正是依據(jù)海南某公司和某公司的共同申請(qǐng)，才按法律規(guī)定的程序?qū)訄?bào)?？谑姓?、海南省國(guó)土廳直至海南省政府審批。海南省國(guó)土廳在收到層報(bào)的海南某公司和某公司共同申請(qǐng)以及相關(guān)下級(jí)機(jī)關(guān)層報(bào)的審批材料后，隨即作出369號(hào)復(fù)函予以同意。因369號(hào)復(fù)函僅在行政系統(tǒng)上下級(jí)之間內(nèi)部流轉(zhuǎn)，各方當(dāng)事人也確未能提供確鑿證據(jù)證明369號(hào)復(fù)函曾向海南某公司送達(dá)。然而，海南省國(guó)土廳于2006年8月17日作出369號(hào)復(fù)函后，海口市國(guó)土局于同年8月21日即向海南某公司和某公司發(fā)出《劃撥地補(bǔ)辦出讓繳交出讓金通知書(shū)》《關(guān)于辦理納稅手續(xù)的通知》，要求海南某公司及某公司補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金并辦理完稅手續(xù)。海口市土地儲(chǔ)備整理中心于2006年9月3日出具的《海南省非稅收入一般繳款書(shū)（存根）》載明，付款人為海南某公司，項(xiàng)目系土地使用權(quán)出讓金。此即表明海南某公司此時(shí)即應(yīng)當(dāng)知道其申請(qǐng)已經(jīng)得到批準(zhǔn)，且其并未提出異議而是積極按照369號(hào)復(fù)函精神，辦理涉案土地過(guò)戶(hù)給某公司，以實(shí)現(xiàn)涉案土地的轉(zhuǎn)移登記。2006年12月18日，海口市國(guó)土局向海南某公司和某公司作出1165號(hào)復(fù)函載明，“海南某公司改制申請(qǐng)轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)問(wèn)題，經(jīng)市政府以海府報(bào)（2006）61號(hào)文報(bào)省政府批準(zhǔn)，省國(guó)土環(huán)境資源廳復(fù)函我市，現(xiàn)函復(fù)如下：一、同意按《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》和有關(guān)法規(guī)規(guī)定，將海南某公司位于海榆西線南側(cè)、Q116*號(hào)《國(guó)有土地使用證》項(xiàng)下90744.98平方米（實(shí)際測(cè)量面積）劃撥土地直接給海南新高貿(mào)易有限公司補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)……”2006年12月27日，?？谑姓?jīng)地籍調(diào)查、權(quán)屬調(diào)查、審批等程序后，將海南某公司所持有的Q116*號(hào)土地證收回并辦理注銷(xiāo)手續(xù)，為某公司頒發(fā)00852*號(hào)土地證。因此，至遲在1165號(hào)復(fù)函作出、海南某公司以其名義交納相關(guān)款項(xiàng)并交出其持有的Q116*號(hào)土地證時(shí)，海南某公司即應(yīng)當(dāng)知道369號(hào)復(fù)函內(nèi)容。
某公司于2006年取得涉案《國(guó)有土地使用證》并實(shí)際控制使用長(zhǎng)達(dá)10年的時(shí)間內(nèi)，海南某公司均未就涉案土地通過(guò)行政復(fù)議或訴訟積極行使過(guò)任何權(quán)利，不存在因正當(dāng)理由耽誤行政復(fù)議期限的情形。海南某公司在自愿申請(qǐng)辦理過(guò)戶(hù)登記并實(shí)際交出涉案土地控制權(quán)10年后，又于2017年8月30日向海南省政府申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷(xiāo)369號(hào)復(fù)函，已經(jīng)明顯超過(guò)申請(qǐng)復(fù)議的兩年期限，且無(wú)正當(dāng)理由。海南省政府在收到海南某公司明顯超過(guò)復(fù)議期限的復(fù)議申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第十七條第一款規(guī)定，決定不予受理，并書(shū)面告知海南某公司；但其受理該復(fù)議申請(qǐng)并作出136號(hào)復(fù)議決定，屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。一、二審判決對(duì)當(dāng)時(shí)有效的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十九條第一款有關(guān)“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定，報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金”規(guī)定的含義、人民政府及其自然資源主管部門(mén)在審批程序中的地位和作用、審批性質(zhì)、審批標(biāo)準(zhǔn)以及369號(hào)復(fù)函的性質(zhì)、作用與合法性審查標(biāo)準(zhǔn)方面的認(rèn)定亦不準(zhǔn)確，亦應(yīng)予以糾正。海南某公司如認(rèn)為企業(yè)改制存在爭(zhēng)議，可另循途徑解決。
裁判要旨
行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算。所謂“知道”，是指有充分證據(jù)證明，申請(qǐng)人知道作出行政行為的時(shí)間；所謂“應(yīng)當(dāng)知道”，是指遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)相關(guān)證據(jù)，推定申請(qǐng)人知道作出行政行為的時(shí)間。
關(guān)聯(lián)索引
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第64條
一審：海南省?？谑兄屑?jí)人民法院（2018）瓊01行初297號(hào)行政判決（2018年12月25日）
二審：海南省高級(jí)人民法院（2019）瓊行終34號(hào)行政判決（2019年3月26日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行再374號(hào)行政判決（2020年10月15日）
