浙江某甲公司訴臨海市人民政府行政處理案-行政決策中企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問(wèn)題
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-015-004
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行政/行政處理/行政決策/公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)/信賴?yán)?/p>
基本案情
2018年11月29日，臨海市綜合行政執(zhí)法局（以下簡(jiǎn)稱臨海市執(zhí)法局）與浙江某甲公司簽訂《臨海市餐廚垃圾處理試運(yùn)行項(xiàng)目合同書(shū)》，約定服務(wù)內(nèi)容為臨海市餐廚垃圾處理試運(yùn)行，包括餐廚垃圾的收集、運(yùn)輸及處置，處置量按20噸/日標(biāo)準(zhǔn)（暫定），處置范圍以主城區(qū)5個(gè)街道餐廚垃圾為主。服務(wù)期為合同簽訂之日起2年。如項(xiàng)目驗(yàn)收達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目，優(yōu)先考慮與原告續(xù)簽合同。2019年3月6日，浙江某甲公司向臨海市執(zhí)法局提交報(bào)告，稱因處置場(chǎng)地較小無(wú)法擴(kuò)展，至今處于零收益虧損狀態(tài)，繼續(xù)運(yùn)行將瀕臨倒閉，故申請(qǐng)暫停運(yùn)行。臨海市執(zhí)法局于2019年3月18日作出回復(fù)，要求浙江某甲公司按照合同繼續(xù)履行相關(guān)義務(wù)，恢復(fù)已停運(yùn)單位的餐廚垃圾收運(yùn)處置工作。
2019年4月28日，臨海市人民政府（以下簡(jiǎn)稱臨海市政府）作出〔2019〕3號(hào)《常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》，其中第七項(xiàng)載明：（一）采用目前國(guó)內(nèi)主流且較為成熟的“預(yù)處理＋厭氧消化＋沼氣發(fā)電”的工藝，處置我市餐廚（廚余）垃圾。（二）鑒于餐廚（廚余）垃圾處理設(shè)施選址一般緊鄰垃圾焚燒發(fā)電廠以避免“鄰避效應(yīng)”、降低投資成本，同意浙江某乙公司在臨海市垃圾焚燒發(fā)電廠內(nèi)東北角的8.3畝土地，自行出資建設(shè)餐廚垃圾處理項(xiàng)目，日均處理能力為100噸。（三）在餐廚垃圾處理項(xiàng)目開(kāi)工前，由市政府采取單一來(lái)源采購(gòu)方式向浙江某乙公司購(gòu)買(mǎi)餐廚垃圾收運(yùn)處置服務(wù)，服務(wù)年限5年，自項(xiàng)目正式投用開(kāi)始計(jì)算；服務(wù)期滿后，在同等條件下，浙江某乙公司擁有續(xù)簽全市餐廚垃圾收運(yùn)處置服務(wù)合同的優(yōu)先權(quán)。
浙江某甲公司不服會(huì)議紀(jì)要第七項(xiàng)決定，向浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院提起訴訟，該院以被訴會(huì)議紀(jì)要不屬行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴。浙江某甲公司不服，提起上訴，浙江省高級(jí)人民法院作出（2019）浙行終1613號(hào)行政裁定，撤銷(xiāo)一審裁定，指令浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院繼續(xù)審理。經(jīng)審理，該院作出本案一審判決。
案涉合同約定的服務(wù)期內(nèi)，臨海市執(zhí)法局先后兩次向浙江某甲公司發(fā)出解除合同通知，經(jīng)分別訴訟，法院均判決撤銷(xiāo)解除合同通知，原合同繼續(xù)履行。
2019年7月8日，臨海市發(fā)展和改革局作出關(guān)于臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項(xiàng)目核準(zhǔn)的批復(fù)，核準(zhǔn)臨海某公司（系浙江某乙公司的全資子公司）建設(shè)臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項(xiàng)目，項(xiàng)目設(shè)計(jì)處理量為150噸/天（100噸/天餐廚垃圾+50噸/天廚余垃圾），采用預(yù)處理+厭氧消化+沼氣綜合利用工藝。2019年12月3日，臨海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局許可臨海某公司餐廚（廚余）垃圾處理車(chē)間施工。目前，該項(xiàng)目已基本建設(shè)完成。
浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院于2020年5月13日作出（2020）浙10行初3號(hào)行政判決，駁回浙江某甲公司的訴訟請(qǐng)求。浙江某甲公司不服，提起上訴。浙江省高級(jí)人民法院于2020年12月14日作出（2020）浙行終1145號(hào)行政判決，撤銷(xiāo)（2020）浙10行初3號(hào)行政判決，確認(rèn)被上訴人臨海市政府于2019年4月28日作出的〔2019〕3號(hào)《常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》第七項(xiàng)決定違法。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：一、臨海市政府作出被訴決定事項(xiàng)是否具有職權(quán)依據(jù)。根據(jù)《浙江省餐廚垃圾管理辦法》第四條、第六條、第七條第二款的規(guī)定，臨海市政府具有組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)餐廚垃圾管理工作的職權(quán)依據(jù)，有權(quán)依法作出被訴決定事項(xiàng)。
二、以單一來(lái)源采購(gòu)方式購(gòu)買(mǎi)案涉餐廚垃圾收運(yùn)處置服務(wù)是否符合法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》第十二條第二項(xiàng)、第五十三條規(guī)定，實(shí)施有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等事項(xiàng)行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定?！妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，適用本辦法。”第八條規(guī)定，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)發(fā)布公開(kāi)招標(biāo)條件，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，擇優(yōu)選擇特許經(jīng)營(yíng)授予對(duì)象，并向社會(huì)公示中標(biāo)結(jié)果?！墩憬〔蛷N垃圾管理辦法》第八條規(guī)定：“從事餐廚垃圾收運(yùn)、處置活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的條件。市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門(mén)通過(guò)招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)等方式確定餐廚垃圾收運(yùn)企業(yè)、餐廚垃圾處置企業(yè)，并與其簽訂餐廚垃圾收運(yùn)、處置經(jīng)營(yíng)服務(wù)協(xié)議。”據(jù)此，案涉餐廚垃圾收運(yùn)處置項(xiàng)目的投資者或者經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)依法采取公開(kāi)招標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定。單一來(lái)源采購(gòu)是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》所規(guī)定的非招標(biāo)采購(gòu)方式之一，該法第三十一條規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：（一）只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的；（二）發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的；（三）必須保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，且添購(gòu)資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十的?！北景钢校R海市政府未提供證據(jù)證明采取單一來(lái)源采購(gòu)方式向浙江某乙公司購(gòu)買(mǎi)餐廚垃圾收運(yùn)處置服務(wù)符合上述三個(gè)條件其中之一，其未經(jīng)公開(kāi)招標(biāo)程序，徑行確定浙江某乙公司為臨海全市餐廚垃圾收運(yùn)處置服務(wù)的投資者和經(jīng)營(yíng)者，不符合法律規(guī)定。
三、被訴決定事項(xiàng)是否侵犯了浙江某甲公司基于在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)益和信賴?yán)?。被訴決定事項(xiàng)中關(guān)于餐廚垃圾的處理工藝、日處置量、處置范圍雖然不同于浙江某甲公司和臨海市執(zhí)法局簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運(yùn)行項(xiàng)目合同書(shū)》，但被訴決定事項(xiàng)系在該合同服務(wù)期內(nèi)作出，且明顯涵蓋了該合同的服務(wù)內(nèi)容，已生效的（2019）浙行終1613號(hào)行政裁定亦明確認(rèn)定“案涉《常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》議定事項(xiàng)……與浙江某甲公司之前簽訂尚有效的《臨海市餐廚垃圾處理試運(yùn)行項(xiàng)目合同書(shū)》的合同利益明顯沖突……”。關(guān)于臨海市政府作出該具有利益沖突的決定事項(xiàng)，是否侵犯了浙江某甲公司依據(jù)在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)益和信賴?yán)鎲?wèn)題。臨海市政府主張被訴決定事項(xiàng)是在浙江某甲公司未按約履行合同，且于2019年3月6日向臨海市執(zhí)法局書(shū)面提出暫停運(yùn)行申請(qǐng)的背景下出臺(tái)的，之后浙江某甲公司仍未按照合同的約定進(jìn)行餐廚垃圾處置，特別是在2019年8月10日臺(tái)風(fēng)以后到目前為止完全停止了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。生效裁判認(rèn)為：其一，被訴決定事項(xiàng)的合法性應(yīng)以作出時(shí)是否具備事實(shí)和法律依據(jù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，浙江某甲公司在此之后是否按約履行合同與被訴決定事項(xiàng)的合法性并無(wú)關(guān)聯(lián)。其二，依據(jù)案涉合同，浙江某甲公司對(duì)臨海市餐廚垃圾收運(yùn)處置行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)僅限于主城區(qū)5個(gè)街道，臨海市政府在不侵犯浙江某甲公司在先合同權(quán)益的情況下，有權(quán)統(tǒng)籌安排其轄區(qū)范圍內(nèi)餐廚垃圾收運(yùn)處置設(shè)施和運(yùn)行體系。浙江某甲公司與臨海市執(zhí)法局簽訂的合同也并不產(chǎn)生限制其他企業(yè)參與臨海市餐廚垃圾收運(yùn)處置行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的效力。其三，餐廚垃圾的收運(yùn)處置既要符合環(huán)保要求又具有很強(qiáng)的時(shí)效性，如不能及時(shí)有效進(jìn)行收運(yùn)處置將極大地影響城市市容、環(huán)境衛(wèi)生和公眾健康等公共利益，因此，在現(xiàn)有的餐廚垃圾收運(yùn)處置設(shè)施和運(yùn)行體系無(wú)法正常運(yùn)作的情況下，市、縣人民政府基于其自身的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)做好組織協(xié)調(diào)工作，及時(shí)采取有效措施或制定相應(yīng)的預(yù)案。本案中，在浙江某甲公司于2019年3月主動(dòng)向臨海市執(zhí)法局申請(qǐng)暫停運(yùn)行并擅自停止收運(yùn)城區(qū)學(xué)校產(chǎn)生的餐廚垃圾的情況下，臨海市政府作出被訴決定事項(xiàng)可以認(rèn)為確系事出有因。但浙江某甲公司提出的暫停運(yùn)行申請(qǐng)并未獲得準(zhǔn)許，臨海市執(zhí)法局明確要求浙江某甲公司繼續(xù)履行合同義務(wù)，此后浙江某甲公司雖然存在擅自停止部分收運(yùn)處置服務(wù)的違約行為，但從2019年3月、4月的收運(yùn)處置量和服務(wù)費(fèi)的支付情況看，雙方均未停止履行合同。根據(jù)相關(guān)生效判決的認(rèn)定，在被訴決定事項(xiàng)作出之前，浙江某甲公司對(duì)餐廚垃圾的實(shí)際日處置量未違反合同約定，臨海市執(zhí)法局亦未作出解除合同的決定。在案涉合同效力未被否定且合同雙方仍實(shí)際履行的情況下，臨海市政府決定將包括浙江某甲公司處置范圍內(nèi)的餐廚垃圾，向其他企業(yè)采購(gòu)收運(yùn)處置服務(wù)，并更改了工藝類(lèi)型，侵犯了浙江某甲公司依據(jù)在先合同產(chǎn)生的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)益。其四，案涉合同關(guān)于“服務(wù)期為合同簽訂之日起2年。如項(xiàng)目驗(yàn)收達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目，優(yōu)先考慮與浙江某甲公司續(xù)簽合同”的約定，使浙江某甲公司對(duì)于合同服務(wù)期滿后行政機(jī)關(guān)繼續(xù)在合同約定的服務(wù)范圍內(nèi)使用黑水虻生物技術(shù)開(kāi)展餐廚垃圾處置以及雙方繼續(xù)合作產(chǎn)生了合理預(yù)期，形成了依法應(yīng)予保護(hù)的信賴?yán)?。被訴決定事項(xiàng)的內(nèi)容隱含了不再與浙江某甲公司合作的意思表示，侵犯了其信賴?yán)妗?/p>
綜上，臨海市政府作出被訴決定事項(xiàng)侵犯了浙江某甲公司依據(jù)在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)益和信賴?yán)?，且決定以單一來(lái)源采購(gòu)方式購(gòu)買(mǎi)案涉購(gòu)買(mǎi)餐廚垃圾收運(yùn)處置服務(wù)不符合法律規(guī)定，依法本應(yīng)撤銷(xiāo)。但被訴決定事項(xiàng)所涉臨海市餐廚垃圾收運(yùn)處置設(shè)施的布局和建設(shè)方案事關(guān)公共利益，且客觀上浙江某甲公司自2019年8月至案涉合同約定的服務(wù)期屆滿前均未恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致案涉合同約定范圍內(nèi)的餐廚垃圾主要依靠傳統(tǒng)的焚燒方式由臨海某公司的垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行焚燒，而該公司在垃圾焚燒發(fā)電廠旁新建的餐廚垃圾處理項(xiàng)目亦已基本完工，撤銷(xiāo)被訴決定事項(xiàng)會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益造成重大損害，據(jù)此，應(yīng)確認(rèn)被訴決定事項(xiàng)違法。原審判決適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。浙江某甲公司認(rèn)為由此造成損失的，可以依法尋求救濟(jì)。
裁判要旨
行政機(jī)關(guān)在行政決策中應(yīng)注重對(duì)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。對(duì)于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資者或者經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)依法采取公開(kāi)招標(biāo)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制確定，同時(shí)不得侵犯相關(guān)企業(yè)基于在先合同所享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和信賴?yán)?，除非相關(guān)合同已依法變更或解除。否則，人民法院可以依法撤銷(xiāo)相關(guān)行政決策，基于權(quán)利義務(wù)救濟(jì)必要性、公共利益以及司法謙抑原則的考量，也可以確認(rèn)違法。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政許可法》第12條、第53條
《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第2條
一審：浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院（2020）浙10行初3號(hào)行政判決（2020年5月13日）
二審：浙江省高級(jí)人民法院（2020）浙行終1145號(hào)行政判決（2020年12月14日）
