浙江某甲公司訴臨海市人民政府行政處理案-行政決策中企業(yè)公平競爭權(quán)生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)問題
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-015-004
關(guān)鍵詞
行政/行政處理/行政決策/公平競爭權(quán)/信賴?yán)?/p>
基本案情
2018年11月29日，臨海市綜合行政執(zhí)法局（以下簡稱臨海市執(zhí)法局）與浙江某甲公司簽訂《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，約定服務(wù)內(nèi)容為臨海市餐廚垃圾處理試運行，包括餐廚垃圾的收集、運輸及處置，處置量按20噸/日標(biāo)準(zhǔn)（暫定），處置范圍以主城區(qū)5個街道餐廚垃圾為主。服務(wù)期為合同簽訂之日起2年。如項目驗收達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與原告續(xù)簽合同。2019年3月6日，浙江某甲公司向臨海市執(zhí)法局提交報告，稱因處置場地較小無法擴展，至今處于零收益虧損狀態(tài)，繼續(xù)運行將瀕臨倒閉，故申請暫停運行。臨海市執(zhí)法局于2019年3月18日作出回復(fù)，要求浙江某甲公司按照合同繼續(xù)履行相關(guān)義務(wù)，恢復(fù)已停運單位的餐廚垃圾收運處置工作。
2019年4月28日，臨海市人民政府（以下簡稱臨海市政府）作出〔2019〕3號《常務(wù)會議紀(jì)要》，其中第七項載明：（一）采用目前國內(nèi)主流且較為成熟的“預(yù)處理＋厭氧消化＋沼氣發(fā)電”的工藝，處置我市餐廚（廚余）垃圾。（二）鑒于餐廚（廚余）垃圾處理設(shè)施選址一般緊鄰垃圾焚燒發(fā)電廠以避免“鄰避效應(yīng)”、降低投資成本，同意浙江某乙公司在臨海市垃圾焚燒發(fā)電廠內(nèi)東北角的8.3畝土地，自行出資建設(shè)餐廚垃圾處理項目，日均處理能力為100噸。（三）在餐廚垃圾處理項目開工前，由市政府采取單一來源采購方式向浙江某乙公司購買餐廚垃圾收運處置服務(wù)，服務(wù)年限5年，自項目正式投用開始計算；服務(wù)期滿后，在同等條件下，浙江某乙公司擁有續(xù)簽全市餐廚垃圾收運處置服務(wù)合同的優(yōu)先權(quán)。
浙江某甲公司不服會議紀(jì)要第七項決定，向浙江省臺州市中級人民法院提起訴訟，該院以被訴會議紀(jì)要不屬行政訴訟受案范圍為由裁定駁回起訴。浙江某甲公司不服，提起上訴，浙江省高級人民法院作出（2019）浙行終1613號行政裁定，撤銷一審裁定，指令浙江省臺州市中級人民法院繼續(xù)審理。經(jīng)審理，該院作出本案一審判決。
案涉合同約定的服務(wù)期內(nèi)，臨海市執(zhí)法局先后兩次向浙江某甲公司發(fā)出解除合同通知，經(jīng)分別訴訟，法院均判決撤銷解除合同通知，原合同繼續(xù)履行。
2019年7月8日，臨海市發(fā)展和改革局作出關(guān)于臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目核準(zhǔn)的批復(fù)，核準(zhǔn)臨海某公司（系浙江某乙公司的全資子公司）建設(shè)臨海市餐廚（廚余）垃圾處理項目，項目設(shè)計處理量為150噸/天（100噸/天餐廚垃圾+50噸/天廚余垃圾），采用預(yù)處理+厭氧消化+沼氣綜合利用工藝。2019年12月3日，臨海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局許可臨海某公司餐廚（廚余）垃圾處理車間施工。目前，該項目已基本建設(shè)完成。
浙江省臺州市中級人民法院于2020年5月13日作出（2020）浙10行初3號行政判決，駁回浙江某甲公司的訴訟請求。浙江某甲公司不服，提起上訴。浙江省高級人民法院于2020年12月14日作出（2020）浙行終1145號行政判決，撤銷（2020）浙10行初3號行政判決，確認(rèn)被上訴人臨海市政府于2019年4月28日作出的〔2019〕3號《常務(wù)會議紀(jì)要》第七項決定違法。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：一、臨海市政府作出被訴決定事項是否具有職權(quán)依據(jù)。根據(jù)《浙江省餐廚垃圾管理辦法》第四條、第六條、第七條第二款的規(guī)定，臨海市政府具有組織領(lǐng)導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)餐廚垃圾管理工作的職權(quán)依據(jù)，有權(quán)依法作出被訴決定事項。
二、以單一來源采購方式購買案涉餐廚垃圾收運處置服務(wù)是否符合法律規(guī)定?！吨腥A人民共和國行政許可法》第十二條第二項、第五十三條規(guī)定，實施有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等事項行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)的制度。城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業(yè)，依法實施特許經(jīng)營的，適用本辦法?！钡诎藯l規(guī)定，市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目，應(yīng)當(dāng)向社會發(fā)布公開招標(biāo)條件，通過公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇特許經(jīng)營授予對象，并向社會公示中標(biāo)結(jié)果。《浙江省餐廚垃圾管理辦法》第八條規(guī)定：“從事餐廚垃圾收運、處置活動應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的條件。市容環(huán)衛(wèi)行政主管部門通過招標(biāo)、特許經(jīng)營等方式確定餐廚垃圾收運企業(yè)、餐廚垃圾處置企業(yè)，并與其簽訂餐廚垃圾收運、處置經(jīng)營服務(wù)協(xié)議?！睋?jù)此，案涉餐廚垃圾收運處置項目的投資者或者經(jīng)營者，應(yīng)依法采取公開招標(biāo)的市場競爭機制確定。單一來源采購是《中華人民共和國政府采購法》所規(guī)定的非招標(biāo)采購方式之一，該法第三十一條規(guī)定：“符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：（一）只能從唯一供應(yīng)商處采購的；（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的；（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。”本案中，臨海市政府未提供證據(jù)證明采取單一來源采購方式向浙江某乙公司購買餐廚垃圾收運處置服務(wù)符合上述三個條件其中之一，其未經(jīng)公開招標(biāo)程序，徑行確定浙江某乙公司為臨海全市餐廚垃圾收運處置服務(wù)的投資者和經(jīng)營者，不符合法律規(guī)定。
三、被訴決定事項是否侵犯了浙江某甲公司基于在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益和信賴?yán)妗１辉V決定事項中關(guān)于餐廚垃圾的處理工藝、日處置量、處置范圍雖然不同于浙江某甲公司和臨海市執(zhí)法局簽訂的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》，但被訴決定事項系在該合同服務(wù)期內(nèi)作出，且明顯涵蓋了該合同的服務(wù)內(nèi)容，已生效的（2019）浙行終1613號行政裁定亦明確認(rèn)定“案涉《常務(wù)會議紀(jì)要》議定事項……與浙江某甲公司之前簽訂尚有效的《臨海市餐廚垃圾處理試運行項目合同書》的合同利益明顯沖突……”。關(guān)于臨海市政府作出該具有利益沖突的決定事項，是否侵犯了浙江某甲公司依據(jù)在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益和信賴?yán)鎲栴}。臨海市政府主張被訴決定事項是在浙江某甲公司未按約履行合同，且于2019年3月6日向臨海市執(zhí)法局書面提出暫停運行申請的背景下出臺的，之后浙江某甲公司仍未按照合同的約定進(jìn)行餐廚垃圾處置，特別是在2019年8月10日臺風(fēng)以后到目前為止完全停止了生產(chǎn)經(jīng)營行為。生效裁判認(rèn)為：其一，被訴決定事項的合法性應(yīng)以作出時是否具備事實和法律依據(jù)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，浙江某甲公司在此之后是否按約履行合同與被訴決定事項的合法性并無關(guān)聯(lián)。其二，依據(jù)案涉合同，浙江某甲公司對臨海市餐廚垃圾收運處置行業(yè)的經(jīng)營權(quán)僅限于主城區(qū)5個街道，臨海市政府在不侵犯浙江某甲公司在先合同權(quán)益的情況下，有權(quán)統(tǒng)籌安排其轄區(qū)范圍內(nèi)餐廚垃圾收運處置設(shè)施和運行體系。浙江某甲公司與臨海市執(zhí)法局簽訂的合同也并不產(chǎn)生限制其他企業(yè)參與臨海市餐廚垃圾收運處置行業(yè)競爭的效力。其三，餐廚垃圾的收運處置既要符合環(huán)保要求又具有很強的時效性，如不能及時有效進(jìn)行收運處置將極大地影響城市市容、環(huán)境衛(wèi)生和公眾健康等公共利益，因此，在現(xiàn)有的餐廚垃圾收運處置設(shè)施和運行體系無法正常運作的情況下，市、縣人民政府基于其自身的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)做好組織協(xié)調(diào)工作，及時采取有效措施或制定相應(yīng)的預(yù)案。本案中，在浙江某甲公司于2019年3月主動向臨海市執(zhí)法局申請暫停運行并擅自停止收運城區(qū)學(xué)校產(chǎn)生的餐廚垃圾的情況下，臨海市政府作出被訴決定事項可以認(rèn)為確系事出有因。但浙江某甲公司提出的暫停運行申請并未獲得準(zhǔn)許，臨海市執(zhí)法局明確要求浙江某甲公司繼續(xù)履行合同義務(wù)，此后浙江某甲公司雖然存在擅自停止部分收運處置服務(wù)的違約行為，但從2019年3月、4月的收運處置量和服務(wù)費的支付情況看，雙方均未停止履行合同。根據(jù)相關(guān)生效判決的認(rèn)定，在被訴決定事項作出之前，浙江某甲公司對餐廚垃圾的實際日處置量未違反合同約定，臨海市執(zhí)法局亦未作出解除合同的決定。在案涉合同效力未被否定且合同雙方仍實際履行的情況下，臨海市政府決定將包括浙江某甲公司處置范圍內(nèi)的餐廚垃圾，向其他企業(yè)采購收運處置服務(wù)，并更改了工藝類型，侵犯了浙江某甲公司依據(jù)在先合同產(chǎn)生的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益。其四，案涉合同關(guān)于“服務(wù)期為合同簽訂之日起2年。如項目驗收達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，如繼續(xù)實施該項目，優(yōu)先考慮與浙江某甲公司續(xù)簽合同”的約定，使浙江某甲公司對于合同服務(wù)期滿后行政機關(guān)繼續(xù)在合同約定的服務(wù)范圍內(nèi)使用黑水虻生物技術(shù)開展餐廚垃圾處置以及雙方繼續(xù)合作產(chǎn)生了合理預(yù)期，形成了依法應(yīng)予保護(hù)的信賴?yán)?。被訴決定事項的內(nèi)容隱含了不再與浙江某甲公司合作的意思表示，侵犯了其信賴?yán)妗?/p>
綜上，臨海市政府作出被訴決定事項侵犯了浙江某甲公司依據(jù)在先合同享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)益和信賴?yán)妫覜Q定以單一來源采購方式購買案涉購買餐廚垃圾收運處置服務(wù)不符合法律規(guī)定，依法本應(yīng)撤銷。但被訴決定事項所涉臨海市餐廚垃圾收運處置設(shè)施的布局和建設(shè)方案事關(guān)公共利益，且客觀上浙江某甲公司自2019年8月至案涉合同約定的服務(wù)期屆滿前均未恢復(fù)生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致案涉合同約定范圍內(nèi)的餐廚垃圾主要依靠傳統(tǒng)的焚燒方式由臨海某公司的垃圾焚燒發(fā)電廠進(jìn)行焚燒，而該公司在垃圾焚燒發(fā)電廠旁新建的餐廚垃圾處理項目亦已基本完工，撤銷被訴決定事項會對社會公共利益造成重大損害，據(jù)此，應(yīng)確認(rèn)被訴決定事項違法。原審判決適用法律錯誤，依法應(yīng)予撤銷。浙江某甲公司認(rèn)為由此造成損失的，可以依法尋求救濟。
裁判要旨
行政機關(guān)在行政決策中應(yīng)注重對企業(yè)公平競爭權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)。對于市政公用事業(yè)特許經(jīng)營項目的投資者或者經(jīng)營者，應(yīng)依法采取公開招標(biāo)的市場競爭機制確定，同時不得侵犯相關(guān)企業(yè)基于在先合同所享有的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)和信賴?yán)?，除非相關(guān)合同已依法變更或解除。否則，人民法院可以依法撤銷相關(guān)行政決策，基于權(quán)利義務(wù)救濟必要性、公共利益以及司法謙抑原則的考量，也可以確認(rèn)違法。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政許可法》第12條、第53條
《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第2條
一審：浙江省臺州市中級人民法院（2020）浙10行初3號行政判決（2020年5月13日）
二審：浙江省高級人民法院（2020）浙行終1145號行政判決（2020年12月14日）
