某房地產(chǎn)開發(fā)發(fā)展有限公司訴上海市嘉定區(qū)人民政府等不履行行政補償法定職責案-會議紀要構(gòu)成行政允諾時可以作為要求行政機關履行補償職責的依據(jù)
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-021-008
關鍵詞
行政/不履行法定職責/行政補償/行政允諾/會議紀要/可訴性
基本案情
原告某房地產(chǎn)開發(fā)發(fā)展有限公司（以下簡稱某公司）訴稱：上海市嘉定區(qū)人民政府（以下簡稱嘉定區(qū)政府）作出《涉案公路改建涉及某商業(yè)廣場項目相關事宜處置專題會議紀要》，承諾對原告因涉案公路改建過程中的損失予以補償，且明確了補償范圍、確定了相關職能部門，有明確具體的履職內(nèi)容；該會議紀要內(nèi)容經(jīng)政府工作人員向原告口頭傳達，已經(jīng)外部化，是可訴的行政行為。故請求法院判決確認嘉定區(qū)政府、上海市嘉定區(qū)建設和管理委員會（以下簡稱嘉定建管委）、上海市嘉定區(qū)馬陸鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱馬陸鎮(zhèn)政府）、上海市嘉定區(qū)土地儲備中心（以下簡稱嘉定土儲中心）未履行涉案會議紀要確定職責的行為違法；責令四被告在一定期限內(nèi)履行涉案會議紀要確定的職責。
嘉定區(qū)政府、嘉定建管委、馬陸鎮(zhèn)政府、嘉定土儲中心辯稱：涉案會議紀要系內(nèi)部文件，不對外產(chǎn)生法律效力，不具有可訴性；涉案公路改建未涉及原告土地使用權(quán)，嘉定區(qū)政府對原告沒有法定補償義務；根據(jù)涉案會議紀要，在原告配合施工、雙方協(xié)商一致的情況下可對其進行補償，但原告兩個條件均未滿足，依據(jù)該會議紀要嘉定區(qū)政府亦無補償義務。請求駁回原告的起訴。
法院經(jīng)審理查明：2006年4月12日，嘉定區(qū)政府批復同意上海市嘉定區(qū)規(guī)劃管理局（以下簡稱嘉定規(guī)劃局）關于某商業(yè)廣場修建性詳細規(guī)劃及建筑方案設計的請示，其中記載：涉案公路保留向西改道的可能性，將調(diào)整為城市道路，目前由于涉案公路調(diào)整要求不確定，仍然按照現(xiàn)有紅線（35米）綠線（10米）控制。2006年7月21日，嘉定規(guī)劃局向某公司作出《關于核發(fā)建造商業(yè)配套用房（某商業(yè)廣場）建設用地規(guī)劃許可證的通知》，該項目建設完成后，某商業(yè)廣場開始營業(yè)，某公司對商鋪進行了出售和出租。
2014年7月29日，上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱市規(guī)劃局）作出滬規(guī)土資許方[2014]***號《關于審定涉案公路改建工程<建設工程設計方案>的決定》，確定“涉案公路甲段規(guī)劃紅線標準寬度為45m，涉案公路乙段規(guī)劃紅線標準寬度為40m”。
因涉案公路改建工程涉及某商業(yè)廣場原先使用的部分市政及綠化用地，嘉定區(qū)政府于2016年6月13日組織相關部門召開專題會議，并形成涉案會議紀要，主要內(nèi)容為：涉案公路改建按照規(guī)劃紅線實施，沒有涉及某商業(yè)廣場項目出讓土地及房屋建筑。但項目經(jīng)營方某公司認為涉案公路改建工程影響項目經(jīng)營等事宜，提出需要協(xié)調(diào)給予補償。鑒于某公司在改建過程中能夠給予配合，在糾紛事宜處理推進中社會不穩(wěn)定因素可控，同時原定的涉案公路改線成為城市支路不能實現(xiàn)，而且涉案公路改建工程確實對某商業(yè)廣場項目經(jīng)營帶來了一些影響，因此會議原則同意對某公司有關訴求給予一定補償。對某公司的補償范圍為：一是涉案公路改建工程直接涉及某商業(yè)廣場項目設置的地坪、綠化等附屬設施補償；二是因為涉案公路改建工程路面標高抬升引起的某商業(yè)廣場項目出入口通道、排水系統(tǒng)調(diào)整改造補償；三是涉案公路改建工程涉及某商業(yè)廣場路段的施工期間，給予某公司一定的租金補貼。補償工作實施方式：一是由嘉定土儲中心負責落實專業(yè)第三方公司對補償范圍內(nèi)容進行資金評估。二是由馬陸鎮(zhèn)政府牽頭，會同嘉定建管委、嘉定土儲中心依據(jù)第三方公司評估結(jié)果，與某公司進行協(xié)商確定補償金額，同時某公司做出相關書面承諾。三是補償金額由嘉定土儲中心支付并列入涉案公路改建工程前期費用，嘉定區(qū)財政局、嘉定區(qū)審計局做好業(yè)務指導，具體由嘉定土儲中心會同馬陸鎮(zhèn)政府聯(lián)合專報嘉定區(qū)政府審定。
2016年11月1日，嘉定區(qū)政府決定對該路段采取保護性施工措施。2016年12月26日，上海市嘉定區(qū)人民政府信訪辦公室（以下簡稱嘉定區(qū)信訪辦）就某商業(yè)廣場損失補償問題組織某公司、某商業(yè)廣場業(yè)主代表及相關部門召開專題會議，會上口頭向某公司宣讀了涉案會議紀要的內(nèi)容。嗣后，嘉定區(qū)政府、嘉定建管委、馬陸鎮(zhèn)政府及嘉定土儲中心未就涉案會議紀要確定的補償事項進行評估，亦未對某公司作出任何補償。
2018年4月3日，某公司提起行政訴訟，要求判令市規(guī)劃局補償其因涉案公路改建造成的廣場場地、綠化、地下管線等設施設備損失、租金損失、廣場部分沿街物業(yè)價值貶損共計24,953.3256萬元，上海市浦東新區(qū)人民法院裁定駁回了某公司的起訴。某公司不服，提起上訴。上海市第三中級人民法院作出（2019）滬03行終447號行政裁定，認為市規(guī)劃局同意核發(fā)涉案公路改建工程建設項目選址意見書的決定對某公司的權(quán)利義務不產(chǎn)生實質(zhì)影響，鑒于嘉定區(qū)政府以涉案會議紀要形式明確了具體負責協(xié)商補償?shù)闹黧w為馬陸鎮(zhèn)政府、嘉定建管委及嘉定土儲中心的事實，某公司以市規(guī)劃局為被告提出行政補償申請于法無據(jù)，遂裁定駁回上訴，維持原裁定。該案訴訟中，某公司取得了書面形式的涉案會議紀要。
2019年12月4日，某公司委托律師向嘉定區(qū)政府發(fā)出《律師函》，要求嘉定區(qū)政府及時責成有關工作部門執(zhí)行涉案會議紀要確定的行政職責，落實會議紀要內(nèi)容，確保某公司得到公平合理的補償。嘉定區(qū)政府收到《律師函》后未作回復。
上海市第二中級人民法院于2021年3月12日作出（2020）滬02行初99號行政判決：責令被告嘉定區(qū)政府依法履行涉案會議紀要所確定的對原告實施補償?shù)穆氊煛Ｐ泻?，雙方當事人均未提出上訴，判決已發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判認為：本案爭議焦點如下：一、涉案會議紀要是否屬于行政訴訟受案范圍；二、涉案會議紀要議定的事項是否構(gòu)成四被告履行職責的依據(jù)；三、是否應判令四被告履行涉案會議紀要確定的職責。
關于爭議焦點一：涉案會議紀要是否可訴，應以其是否實際影響原告的權(quán)利義務為標準，根據(jù)其是否外部化、是否引起行政法律關系的變動，以及相關行政機關是否可直接依照實施進行認定。涉案會議紀要作出后，嘉定區(qū)信訪辦在組織原告召開的專題會上已將會議紀要所確定的事項口頭告知原告，該行為不再是行政機關內(nèi)部正在討論、尚不具備確定性的過程性行為或內(nèi)部行政行為，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為外部行政行為。在原告訴市規(guī)劃局的行政訴訟中，二審法院也正是基于嘉定區(qū)政府以會議紀要形式明確了具體負責協(xié)商補償主體的事實，裁定駁回了原告的起訴。涉案會議紀要明確同意對原告給予一定補償，并確定了補償范圍、計算補償數(shù)額的方法、具體實施補償工作的主體與步驟以及補償金額的列支方式，雖因未進行評估而無具體補償金額，但并不意味著被告同意對原告予以補償?shù)囊馑急硎咎幱诓淮_定狀態(tài)，該會議紀要直接設定了原告取得行政補償?shù)臋?quán)利，足以引起原告與四被告之間行政法律關系的變動。相關工作部門按涉案會議紀要確定的工作程序即可直接實施對原告的補償工作，無須另行作出行政法律行為。故涉案會議紀要對原告這一特定對象的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響，屬于行政訴訟的受案范圍。
關于爭議焦點二：涉案會議紀要議定的事項是否構(gòu)成四被告履行職責的依據(jù)。行政機關的法定職責，既包括法律、法規(guī)及規(guī)章所規(guī)定的職責，也包括行政機關在法定權(quán)限范圍內(nèi)基于行政允諾、行政協(xié)議等行為，為本機關及下屬部門自行設定的職責。會議紀要作為行政機關行政管理過程中的一種法定公文樣式，其內(nèi)容具有法定效力，如該會議紀要議定的事項符合行政允諾的特征，則能夠成為行政機關履行法定職責的依據(jù)。
首先，涉案公路改建工程對原告就某商業(yè)廣場項目所享有的信賴利益產(chǎn)生一定影響。原告依據(jù)嘉定區(qū)政府批準同意的某商業(yè)廣場修建性詳細規(guī)劃進行施工建設，建成并投入經(jīng)營后，原告因此而享有值得保護的信賴利益。此后因涉案公路改建拓寬，導致某商業(yè)廣場的出入口通道、排水系統(tǒng)以及地坪、綠化等附屬設施均受到一定影響，涉案會議紀要對涉案公路改建造成的原告損失范圍亦予以了確認，故原告就其信賴利益的損失享有獲得補償?shù)臋?quán)利。
第二，涉案會議紀要議定的事項未超越嘉定區(qū)政府的權(quán)限范圍。根據(jù)我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條規(guī)定，嘉定區(qū)政府作為縣級地方人民政府，具有領導所屬各工作部門和下級人民政府工作，管理其行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、城鄉(xiāng)建設、財政等行政工作的法定職權(quán)。某商業(yè)廣場段的涉案公路改建工程位于嘉定區(qū)政府管轄區(qū)域，嘉定區(qū)政府針對該工程涉及原告的損失問題，組織有關工作部門及下級政府召開專題會議，對原告的補償范圍和補償工作作出決議，安排部署其下屬工作部門具體實施補償工作，所形成的會議紀要未超越嘉定區(qū)政府的職權(quán)范圍。
第三，根據(jù)涉案會議紀要內(nèi)容，嘉定區(qū)政府決定給予原告一定補償系基于原告在涉案公路改建過程中能夠給予配合，且原定涉案公路改線成為城市支路不能實現(xiàn)，該工程確對某商業(yè)廣場項目經(jīng)營帶來一定影響，并未以原告履行一定義務作為補償?shù)那疤釛l件，嘉定區(qū)政府對原告實施補償具有單方性特征，構(gòu)成行政允諾，能夠作為四被告履行法定職責的依據(jù)。
關于爭議焦點三，是否應判令四被告履行涉案會議紀要確定的職責。嘉定區(qū)政府自2016年12月直至本案訴訟期間，未積極主動與原告進行實質(zhì)性協(xié)商，并否認會議紀要確定的補償職責，拒絕對原告實施補償，訴訟中又將未履行補償職責的原因歸于原告，怠于履行涉案會議紀要確定的職責，導致原告應得的補償權(quán)益一直未能實現(xiàn)，造成了原告實際損失，對此應當承擔相應責任，故應依據(jù)涉案會議紀要內(nèi)容履行補償職責。
至于履行職責的具體方式，因嘉定區(qū)政府系涉案會議紀要的制作主體，且作為地方人民政府具有協(xié)調(diào)和組織所屬相關職能部門實施行政補償工作、決定財政列支補償款項的職能，故對原告的補償工作應由嘉定區(qū)政府組織實施。馬陸鎮(zhèn)政府、嘉定建管委及嘉定土儲中心應在各自行政職責范圍內(nèi)，根據(jù)嘉定區(qū)政府的統(tǒng)一安排和部署，完成相關評估工作，依據(jù)評估結(jié)果與原告進行協(xié)商、確定補償金額，對原告予以補償。如評估后經(jīng)協(xié)商仍無法與原告就補償金額達成一致意見，嘉定區(qū)政府則應在合理期限內(nèi)及時就原告的補償事宜作出行政處理決定。同時，原告也應積極配合相關部門的評估和協(xié)商工作，主動提供涉及某商業(yè)廣場實際損失的相應證據(jù)材料，以理性客觀的態(tài)度提出合理訴求，積極與被告方磋商，以利于雙方盡早達成協(xié)議。
裁判要旨
1.行政機關的會議紀要是否具有可訴性。行政機關的會議紀要是否具有可訴性應以其議定事項是否對行政相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響為判斷標準。若會議紀要已轉(zhuǎn)化為外部行政行為，并為行政相對人設定了權(quán)利義務，足以引起行政法律關系變動的，則具有可訴性，屬于行政訴訟的受案范圍。
2.行政相對人能否起訴要求行政機關履行會議紀要。起訴要求行政機關履行會議紀要確認的補償職責的，在確定涉案會議紀要具有可訴性的前提下，人民法院應對議定事項進行實質(zhì)審查。會議紀要議定的補償事項符合行政允諾的特征，且屬于行政機關職權(quán)范圍，行政相對人又存在獲得補償?shù)臋?quán)利基礎的，人民法院可以支持行政相對人的訴請。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第72條
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第1條
一審：上海市第二中級人民法院（2020）滬02行初99號行政判決（2021年3月12日）
