天津開發(fā)區(qū)某公司訴天津市人民政府不予受理行政復(fù)議申請決定案-城鄉(xiāng)規(guī)劃部門修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的申報和政府審批行為不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-016-001
關(guān)鍵詞
行政/行政復(fù)議/不予受理行政復(fù)議申請決定/控制性詳細(xì)規(guī)劃/行政訴訟/受案范圍
基本案情
天津市濱海新區(qū)人民政府于2010年4月20日作出津濱政函〔2010〕26號《關(guān)于對濱海新區(qū)北片區(qū)、核心區(qū)、南片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的批復(fù)》（以下簡稱26號《批復(fù)》）。原告天津開發(fā)區(qū)某公司認(rèn)為上述26號《批復(fù)》違法，向天津市人民政府申請行政復(fù)議，請求撤銷天津市濱海新區(qū)人民政府作出的26號《批復(fù)》。天津市人民政府于2020年3月13日收到天津開發(fā)區(qū)某公司的行政復(fù)議申請材料，經(jīng)審查，于2020年3月16日作出津政復(fù)不受字〔2020〕2-246號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》（以下簡稱246號復(fù)議決定），并郵寄送達(dá)天津開發(fā)區(qū)某公司。天津開發(fā)區(qū)某公司不服，提起本案行政訴訟，請求：（1）撤銷天津市人民政府作出的246號復(fù)議決定；（2）判決天津市人民政府重新處理天津開發(fā)區(qū)某公司的行政復(fù)議申請，并作出行政復(fù)議決定。
天津市第二中級人民法院于2020年6月16日作出（2020）津02行初73號行政裁定，駁回天津開發(fā)區(qū)某公司的起訴。天津開發(fā)區(qū)某公司不服，提起上訴。天津市高級人民法院于2020年7月30日作出（2020）津行終238號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。
天津開發(fā)區(qū)某公司不服，向最高人民法院提出再審申請。最高人民法院于2021年9月13日作出（2021）最高法行申6519號行政裁定，駁回天津開發(fā)區(qū)某公司的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第六項規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為不屬于行政訴訟受案范圍?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019年修訂）第十九條規(guī)定，城市人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，組織編制城市的控制性詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和上一級人民政府備案。第四十八條規(guī)定，修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第十九條、第二十條規(guī)定的審批程序報批。
根據(jù)上述規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，也就是本級政府批準(zhǔn)后，才可以修改方案；方案修改完成后，再次報本級政府審批，方案方可發(fā)生法律效力。其中，報送本級政府審批行為和本級政府作出的審批行為，均屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的過程性層報、審批行為，不對外發(fā)生法律效力，明顯不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。對于明顯不屬于行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍，明顯不符合申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的其他法定條件的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理或駁回復(fù)議申請決定，當(dāng)事人仍不服提起行政訴訟的，不予受理或駁回復(fù)議申請決定實質(zhì)是對其請求事項作出信訪處理意見，人民法院可以裁定駁回其起訴。本案中，26號批復(fù)是濱海新區(qū)政府對新區(qū)規(guī)劃管理部門就相關(guān)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃修改方案的審批行為，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的過程性審批行為，對天津開發(fā)區(qū)某公司的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響，明顯不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受理范圍。為此，246號復(fù)議決定不予受理天津開發(fā)區(qū)某公司的復(fù)議申請，符合法律規(guī)定。246號復(fù)議決定不予受理復(fù)議申請，實質(zhì)是對天津開發(fā)區(qū)某公司以申請復(fù)議方式請求審核26號批復(fù)信訪事項的處理，且未對天津開發(fā)區(qū)某公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍，一、二審裁定駁回天津開發(fā)區(qū)某公司的起訴，并無不當(dāng)。
天津開發(fā)區(qū)某公司主張，26號批復(fù)屬于規(guī)劃的修改行為，對再審申請人天津開發(fā)區(qū)某公司的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，是可訴訟、可復(fù)議的行政行為。但是，按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法相關(guān)規(guī)定和本案事實，本案對外發(fā)生法律效力的行政行為應(yīng)當(dāng)是最終對外公布的修改控制性詳細(xì)規(guī)劃方案。26號批復(fù)系濱海新區(qū)政府對其下屬單位改變相關(guān)區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃方案的內(nèi)部、過程性審批行為，明顯不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。以此為由申請再審，缺乏事實和法律根據(jù)，不予支持。
裁判要旨
城鄉(xiāng)規(guī)劃部門修改控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)，也就是本級政府批準(zhǔn)后，才可以修改方案；方案修改完成后，再次報本級政府審批，方案方可發(fā)生法律效力。其中，報送本級政府審批行為和本級政府作出的審批行為，均屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的過程性層報、審批行為，不對外發(fā)生法律效力，明顯不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。對于明顯不屬于行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍，明顯不符合申請行政復(fù)議、提起行政訴訟的其他法定條件的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理或駁回復(fù)議申請決定，當(dāng)事人仍不服提起行政訴訟的，不予受理或駁回復(fù)議申請決定實質(zhì)是對其請求事項作出信訪處理意見，人民法院可以裁定駁回其起訴。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第2條、第19條、第20條、第21條、第48條
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條、第2條第2款
一審：天津市第二中級人民法院（2020）津02行初73號行政裁定（2020年6月16日）
二審：天津市高級人民法院（2020）津行終238號行政裁定（2020年7月30日）
再審審查：最高人民法院（2021）最高法行申6519號行政裁定（2021年9月13日）
