濮陽某燃氣有限公司訴河南省濮陽市城市管理局、河南省濮陽市人民政府等確認行政協(xié)議無效案-行政協(xié)議是否無效的審查認定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-018-003
關鍵詞
行政/行政協(xié)議/無效行政行為/重大且明顯違法
基本案情
濮陽某燃氣有限公司向河南省鶴壁市中級人民法院起訴稱，2012年8月21日，河南省濮陽市人民政府（以下簡稱濮陽市政府）委托河南省濮陽市城市管理局（以下簡稱濮陽市城管局）與其簽訂《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》。2013年12月10日，濮陽市政府委托濮陽市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司簽訂《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》（以下簡稱被訴協(xié)議）。前述兩份協(xié)議約定的經(jīng)營區(qū)域部分重合，被訴協(xié)議將已由濮陽某燃氣有限公司特許經(jīng)營的區(qū)域又交給華龍區(qū)某天然氣公司經(jīng)營，嚴重侵犯濮陽某燃氣有限公司的權益，請求確認被訴協(xié)議無效。法院經(jīng)審理查明，濮陽市城管局于2012年8月與濮陽某燃氣有限公司簽訂《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，約定了特許經(jīng)營權行使范圍。2013年12月，濮陽市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司簽訂被訴協(xié)議，約定了華龍區(qū)某天然氣公司的特許經(jīng)營權范圍。2015年8月，濮陽市城管局與濮陽某燃氣有限公司簽訂《管道燃氣特許經(jīng)營補充協(xié)議》，進一步確定了濮陽某燃氣有限公司特許經(jīng)營范圍。
河南省鶴壁市中級人民法院于2017年6月6日作出（2014）鶴行初字第38號行政判決：一、確認濮陽市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司于2013年12月10日簽訂的被訴協(xié)議中第3.4條款違法；二、責令濮陽市城管局采取補救措施；三、駁回濮陽某燃氣有限公司的其他訴訟請求。一審判決作出后，濮陽某燃氣有限公司、華龍區(qū)某天然氣公司、濮陽市城管局均提出上訴。河南省高級人民法院于2019年6月18日作出（2018）豫行終111號行政判決：一、撤銷一審判決；二、確認2013年12月10日濮陽市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司簽訂的被訴協(xié)議無效。華龍區(qū)某天然氣公司不服二審判決，向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2020年11月24日作出（2019）最高法行申13741號行政裁定，對本案提起再審，并于2021年10月18日作出（2020）最高法行再509號行政判決：一、撤銷河南省高級人民法院（2018）豫行終111號行政判決；二、撤銷河南省鶴壁市中級人民法院（2014）鶴行初字第38號行政判決；三、駁回濮陽某燃氣有限公司的訴訟請求。
裁判理由
法院生效裁判認為：政府特許經(jīng)營協(xié)議具有行政法上的權利義務內(nèi)容，屬于行政協(xié)議。本案爭議焦點為被訴協(xié)議是否存在無效情形，以及濮陽某燃氣有限公司關于被訴協(xié)議侵害其權益的主張是否成立。行政協(xié)議作為一種特殊的行政行為，兼具“行政性”和“合同性”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一、二款規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協(xié)議無效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認行政協(xié)議無效。”據(jù)此，人民法院在審理行政協(xié)議效力認定的案件時，首先要根據(jù)行政訴訟法規(guī)定的無效情形進行審查，此外，還要遵從相關民事法律規(guī)范對于合同效力認定的規(guī)定。
一、本案被訴協(xié)議是否存在行政訴訟法規(guī)定的無效情形
《中華人民共和國行政訴訟法》第七十五條規(guī)定：“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效?！睋?jù)此可知，無效行政行為是指該行為存在“重大且明顯”的違法情形?！爸卮蟆币话闶侵感姓袨榈膶嵤⒔o公民、法人或者其他組織的合法權益帶來重大影響；而“明顯”一般是指行政行為的違法性已經(jīng)明顯到任何有理智的人都能夠作出判斷的程度。行政行為只有同時存在“重大且明顯”違法的情形，該行為才能被認定為無效。在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱行政訴訟法解釋）中，對行政行為無效情形亦作了例舉式規(guī)定。行政訴訟法解釋第九十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第七十五條規(guī)定的‘重大且明顯違法’：（一）行政行為實施主體不具有行政主體資格；（二）減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)；（三）行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施；（四）其他重大且明顯違法的情形。”
本案被訴協(xié)議約定了華龍區(qū)某天然氣公司在濮陽市特許經(jīng)營管道燃氣的區(qū)域、年限等內(nèi)容。該協(xié)議不存在“簽訂主體沒有行政主體資格或者超越法定權限”的情形。此外，該協(xié)議中也不存在行政訴訟法解釋第九十九條規(guī)定的“減損權利或者增加義務的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”、“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施”或者其他重大且明顯違法的情形。因此，被訴協(xié)議不存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的無效情形。
二、被訴協(xié)議是否存在民事法律規(guī)范規(guī)定的無效情形
本案被訴協(xié)議簽訂時有效的《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。”本案中，濮陽某燃氣有限公司未提出被訴協(xié)議違反前述法律規(guī)定的主張，且被訴協(xié)議作為在濮陽市城管局和華龍區(qū)某天然氣公司之間簽訂的政府特許經(jīng)營協(xié)議，亦不存在《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定的無效情形。
三、濮陽某燃氣有限公司關于被訴協(xié)議侵害其權益的主張是否成立
第一，根據(jù)本案再審查明的事實，華龍區(qū)某天然氣公司與華龍區(qū)政府于2010年8月18日已簽訂《濮陽市濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)燃氣項目投資建設合同》，該合同約定華龍區(qū)政府授權華龍區(qū)某天然氣公司在濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)獨家投資建設城市燃氣管網(wǎng)。盡管該合同中關于特許經(jīng)營權年限、區(qū)域等約定在2015年12月經(jīng)人民法院生效判決撤銷，但華龍區(qū)某天然氣公司基于該合同已于2010年開始在濮陽市投資建設燃氣管網(wǎng)，相應的項目用地、建設項目、工程規(guī)劃經(jīng)過濮陽市、華龍區(qū)政府相關職能部門審批，其經(jīng)營的天然氣管網(wǎng)低壓輸氣管線建設項目經(jīng)過備案，河南省住房和城鄉(xiāng)建設廳亦向華龍區(qū)某天然氣公司頒發(fā)了燃氣經(jīng)營許可證。上述事實可以證明，華龍區(qū)某天然氣公司早在本案被訴協(xié)議簽訂前，已實際在濮陽市濮東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)投資修建管道并經(jīng)營管道燃氣。
第二，根據(jù)本案再審查明的事實，在濮陽某燃氣有限公司與濮陽市城管局簽訂《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》之前，濮陽市法制辦就該協(xié)議作出濮政法審〔2012〕81號《法制審核意見書》，指出華龍區(qū)某天然氣公司、濮陽縣某天然氣有限公司、濮陽市某燃氣有限公司均對該協(xié)議所涉特許經(jīng)營區(qū)域提出異議，建議濮陽市城管局進一步協(xié)調(diào)，對各方特許經(jīng)營區(qū)域予以明確，達成一致意見。該事實可以證明，對于濮陽某燃氣有限公司管道燃氣的特許經(jīng)營范圍是存有爭議的。根據(jù)《河南省城鎮(zhèn)燃氣管理辦法》第十二條規(guī)定，“特許經(jīng)營協(xié)議應當明確特許經(jīng)營內(nèi)容、區(qū)域、范圍、有效期限及服務標準等”?！逗幽鲜∽》亢统青l(xiāng)建設廳關于進一步規(guī)范全省城鎮(zhèn)管道燃氣特許經(jīng)營管理的通知》中亦有“簽訂特許經(jīng)營協(xié)議時要充分考慮到城市發(fā)展的動態(tài)變化，對特許經(jīng)營的區(qū)域要明確界定，標明四至并附《特許經(jīng)營區(qū)域范圍圖示》”的規(guī)定。根據(jù)原中華人民共和國建設部建城〔2004〕162號《關于印發(fā)城市供水、管道燃氣、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》中《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議示范文本》（GF-2004-2502）的指引，管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議中“特許經(jīng)營權經(jīng)營范圍”應當標明地理四至。因此，簽訂管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議時，應將特許經(jīng)營的范圍標明地理四至，即東西南北各至何路、何界，該特許經(jīng)營的范圍應當是相對固定的。濮陽某燃氣有限公司于2012年8月21日與濮陽市城管局簽訂《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，將特許經(jīng)營范圍約定為“濮陽市規(guī)劃區(qū)”，該約定并沒有明確的地理四至，且“濮陽市規(guī)劃區(qū)”亦非一級行政區(qū)劃。據(jù)此，濮陽某燃氣有限公司雖與濮陽市城管局簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的時間早于本案被訴協(xié)議簽訂時間，但因《管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》約定的特許經(jīng)營區(qū)域四至不明，故不能證明被訴協(xié)議與其經(jīng)營區(qū)域部分重疊，亦不能證明濮陽某燃氣有限公司的合法權益受到侵害，故本院認為濮陽某燃氣有限公司關于被訴協(xié)議侵害其權益的主張不能成立。
此外，對行政協(xié)議效力的審查，一方面要嚴格按照法律及司法解釋的相關規(guī)定，另一方面，基于行政協(xié)議的訂立是為了進行行政管理和提供公共服務的目的，從維護國家利益和社會公共利益的角度出發(fā)，對行政協(xié)議無效的認定要采取謹慎的態(tài)度，如果可以通過瑕疵補正的，應當盡可能減少無效行政協(xié)議的認定，以推動協(xié)議各方主體繼續(xù)履行義務。本案中，濮陽市城管局通過與濮陽某燃氣有限公司簽訂補充協(xié)議明確四至，以及華龍區(qū)某天然氣公司、濮陽某燃氣有限公司各自按照實際經(jīng)營區(qū)域辦理燃氣特許經(jīng)營許可證，均可說明市場秩序已經(jīng)穩(wěn)定。濮陽市城管局與華龍區(qū)某天然氣公司于2013年12月10日簽訂的被訴協(xié)議不屬于法律規(guī)定的無效情形。濮陽某燃氣有限公司提起本案訴訟，請求確認上述協(xié)議無效，不應支持。二審判決確認被訴協(xié)議無效，適用法律錯誤，應予以糾正。故法院依法作出如上裁判。
裁判要旨
行政行為只有同時存在“重大且明顯”違法的情形，該行為才能被認定為無效。對行政協(xié)議效力的審查，一方面要嚴格按照法律及司法解釋的相關規(guī)定，另一方面，基于行政協(xié)議的訂立是為了進行行政管理和提供公共服務的目的，從維護國家利益和社會公共利益角度出發(fā)，對行政協(xié)議無效的認定應當采取謹慎態(tài)度。如果可以通過瑕疵補正的，應當盡可能減少無效行政協(xié)議的認定，以推動協(xié)議各方主體繼續(xù)履行義務。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國民法典》第146條（本案適用的是1999年10月1日施行的《中華人民共和國合同法》第52條）
《中華人民共和國行政訴訟法》第75條
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號）第20條第1款、第99條
《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第12條
一審：河南省鶴壁市中級人民法院（2014）鶴行初字第38號行政判決（2017年6月6日）
二審：河南省高級人民法院（2018）豫行終111號行政判決（2019年6月18日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行再509號行政判決（2021年10月18日）
