孫某某訴北京市平谷區(qū)南獨樂河鎮(zhèn)人民政府、北京市平谷區(qū)人民政府行政處罰及行政復(fù)議案-執(zhí)法變動情況下信賴利益保護的審查認定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-016-007
關(guān)鍵詞
行政/行政復(fù)議/行政處罰/執(zhí)法變動/信賴利益保護/司法審查標準
基本案情
原告孫某某訴稱：北京市平谷區(qū)南獨樂河鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱南獨樂河鎮(zhèn)政府）于2019年12月31日作出的被訴限拆決定書中認定原告的養(yǎng)殖場系違法建設(shè)屬于認定錯誤。原告的養(yǎng)殖場屬于設(shè)施農(nóng)用地，其所建畜禽舍直接用于畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)，依法不需要取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可；被告南獨樂河鎮(zhèn)政府在養(yǎng)殖場住所使用證明中明確認定“該營業(yè)場所不屬違法建設(shè)”并加蓋公章確認；XX村民代表委員會（以下簡稱XX村委會）及村民代表對原告建設(shè)養(yǎng)殖場作出同意的決議，并證明涉案土地用途為養(yǎng)殖；《北京市平谷區(qū)農(nóng)村工作委員會關(guān)于2012年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查疑似農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目第一批認定情況的函》（以下簡稱《認定函》）中認定：原告的養(yǎng)殖場地上建筑物確實屬于農(nóng)業(yè)用途，可認定為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目。被告未進行立案、調(diào)查、現(xiàn)場檢查、現(xiàn)場勘驗等調(diào)查程序，未告知原告享有陳述、申辯的權(quán)利，且無證據(jù)證明當事人逾期不改正，就徑行作出處罰，程序顯屬不當?；诖耍桓姹本┦衅焦葏^(qū)人民政府（以下簡稱平谷區(qū)政府）于2020年3月12日作出被訴復(fù)議決定書亦應(yīng)當予以撤銷。原告現(xiàn)提起行政訴訟，請求撤銷被訴限拆決定及被訴復(fù)議決定。
被告南獨樂河鎮(zhèn)政府辯稱：南獨樂河鎮(zhèn)政府對違法建設(shè)具有查處拆除的法定職責(zé)。就涉案建筑，原告未出示任何審批、備案手續(xù)，違反了土地規(guī)劃用途，構(gòu)成違法建設(shè)。根據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二條、第二十九條之規(guī)定，本市行政區(qū)域全部為規(guī)劃區(qū)，依法實行規(guī)劃許可制度。經(jīng)調(diào)查，涉案土地上現(xiàn)新建房屋設(shè)施，涉案土地的土地規(guī)劃為一般農(nóng)用地，故涉案土地的實際用途與規(guī)劃用途不符。根據(jù)詢問筆錄和現(xiàn)場勘驗可以確認的事實是，涉案建筑為原告于2011年建設(shè)的養(yǎng)殖用房。根據(jù)各個時期頒布的行政決定的精神（《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問題的通知》等），農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地都應(yīng)當履行申請、申報、備案的手續(xù)。根據(jù)平谷區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局下發(fā)的《北京市平谷區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局關(guān)于南獨樂河鎮(zhèn)XX村孫某某養(yǎng)殖小區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)相關(guān)情況的復(fù)函》，原告的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未履行備案手續(xù)，應(yīng)當予以拆除。被告對涉案違法建設(shè)履行了調(diào)查處理手續(xù)，程序合法。綜上，請求法院依法駁回原告的訴請。
被告平谷區(qū)政府辯稱：平谷區(qū)政府受理原告的復(fù)議申請程序符合法律規(guī)定，涉案復(fù)議案件審理程序符合法律規(guī)定，復(fù)議程序合法，請求人民法院依法裁判。
法院經(jīng)審理查明：2011年6月30日，孫某某與張某、李某簽訂《土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》。當日，XX村委會出具證明，內(nèi)容為：經(jīng)討論和研究，同意張某與李某將承包我村XX地中橋北的土地轉(zhuǎn)包給孫某某，轉(zhuǎn)讓土地的四至為東西長73.5米，南北長44米，土地面積為3234平方米，折合4.85畝。另，XX村委會作出決議，內(nèi)容為：經(jīng)XX村委會、村民代表同意，孫某某（北京孫某某養(yǎng)殖戶）在XX村東建養(yǎng)殖場。孫某某陳述，涉案土地在轉(zhuǎn)讓前就有少量建筑，而絕大部分涉案建筑系其于2011年7月建設(shè)，建筑物系磚混彩鋼瓦結(jié)構(gòu)，一直用于養(yǎng)殖。在土地轉(zhuǎn)讓前，涉案場所已于2011年6月注冊成立北京付某養(yǎng)殖專業(yè)合作社，XX村委會、南獨樂河鎮(zhèn)政府在該合作社的住所（經(jīng)營場所）使用證明上蓋章確認。
另查，涉案建筑所在土地規(guī)劃用途為一般農(nóng)用地。2012年12月20日，北京市平谷區(qū)農(nóng)村工作委員會作出《認定函》，認為孫某某在XX村4.85畝土地上的項目等146個項目的地上建筑物目前確實屬于農(nóng)業(yè)用途，可認定為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目。2019年12月26日，南獨樂河鎮(zhèn)政府執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)涉案建設(shè)，遂予以立案調(diào)查，當日經(jīng)現(xiàn)場檢查、勘驗、拍照、測繪，南獨樂河鎮(zhèn)政府認定孫某某所建建筑面積為1514平方米，占地總面積3230.1平方米，孫某某在相應(yīng)材料上簽字確認。當日，南獨樂河鎮(zhèn)政府向?qū)O某某送達《告知書》，告知其涉案建筑在南獨樂河鎮(zhèn)政府處無任何備案手續(xù)，要求其于3日內(nèi)向南獨樂河鎮(zhèn)政府提交建設(shè)審批手續(xù)。經(jīng)向北京市平谷區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局調(diào)查，該局于2019年12月2日回函確認，其未曾收到南獨樂河鎮(zhèn)政府提交的XX村孫某某養(yǎng)殖小區(qū)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地備案材料。經(jīng)向北京市規(guī)劃和自然資源委員會調(diào)查，該委員會于2019年12月31日出具規(guī)劃審批情況的函，確認涉案建筑未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。2019年12月31日，南獨樂河鎮(zhèn)政府對孫某某進行詢問，孫某某陳述涉案建設(shè)系其2011年建設(shè)，用于養(yǎng)殖，未取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，但有農(nóng)調(diào)手續(xù)。2019年12月31日，南獨樂河鎮(zhèn)政府作出被訴限拆決定。孫某某不服，于2020年1月2日向平谷區(qū)政府申請復(fù)議。2020年3月12日，平谷區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定，維持南獨樂河鎮(zhèn)政府于2019年12月31日作出的被訴限拆決定。
北京市平谷區(qū)人民法院于2021年8月23日作出（2020）京0117行初30號行政判決：一、確認南獨樂河鎮(zhèn)政府于2019年12月31日作出的被訴限拆決定書違法；二、確認平谷區(qū)政府于2020年3月12日作出的被訴復(fù)議決定書違法。宣判后，南獨樂河鎮(zhèn)政府和平谷區(qū)政府提起上訴。北京市第三中級人民法院于2021年10月29日作出（2021）京03行終1300號行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：參考國土部門與農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)范文件的相關(guān)規(guī)定，設(shè)施農(nóng)用地項目應(yīng)該履行相應(yīng)的審批或備案等手續(xù)。本案中，雖然在案證據(jù)無法證明涉案建筑取得了審批或備案手續(xù)，但孫某某在涉案土地建設(shè)養(yǎng)殖場經(jīng)村委會研究同意，南獨樂河鎮(zhèn)政府曾在養(yǎng)殖專業(yè)合作社的經(jīng)營場所證明上蓋章確認，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門亦曾作出農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目的認定。孫某某作為行政相對人實施了該項目建設(shè)，并一直將涉案建筑實際用于養(yǎng)殖，符合農(nóng)用地的用途管制要求，亦滿足了養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，其對涉案建筑及利用涉案建筑進行養(yǎng)殖的合法性產(chǎn)生了合理的信賴，該信賴利益應(yīng)受法律保護。南獨樂河鎮(zhèn)政府未充分考量涉案建筑補辦設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)手續(xù)的必要性，僅以未取得規(guī)劃許可手續(xù)為由直接認定涉案建筑為違法建設(shè)，且未經(jīng)責(zé)令補辦程序，屬于事實不清、證據(jù)不足、程序違法。故被訴限拆決定應(yīng)當予以撤銷，基于此，被訴復(fù)議決定應(yīng)一并撤銷，鑒于涉案建筑物已被拆除，不具有可撤銷內(nèi)容，故一并確認違法。
裁判要旨
在前期相關(guān)政府部門曾作出允諾的情況下，法院應(yīng)結(jié)合案件事實，綜合考量當事人主張的信賴利益是否具有正當性和受法律保護的必要性。比如通過行政機關(guān)的行為或承諾與相對人生產(chǎn)經(jīng)營之間是否存在密切聯(lián)系來判斷，即行政機關(guān)的行為或承諾，是否實際使當事人對其設(shè)施農(nóng)用建設(shè)的合法性產(chǎn)生了足夠的信賴，其是否基于此種信賴投入了物力、財力用于設(shè)施農(nóng)業(yè)項目的生產(chǎn)經(jīng)營。行為人基于鎮(zhèn)政府等部門的“允諾”，實施了設(shè)施農(nóng)用地項目建設(shè)，并一直用于養(yǎng)殖，符合設(shè)施農(nóng)用地的用途管制要求，且并未改變農(nóng)業(yè)用途，具有補辦設(shè)施農(nóng)用地相關(guān)手續(xù)的可能性，行為人信賴利益大于所欲維護之公共利益，該種執(zhí)法變動情況下應(yīng)對其信賴利益進行保護。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條
一審：北京市平谷區(qū)人民法院（2020）京0117行初30號行政判決（2021年8月23日）
二審：北京市第三中級人民法院（2021）京03行終1300號行政判決（2021年10月29日）
