宋某某訴某區(qū)人民政府、某鎮(zhèn)人民政府行政補(bǔ)償案-集體土地安置補(bǔ)償職責(zé)主體的認(rèn)定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-019-003
關(guān)鍵詞
行政/行政補(bǔ)償/集體土地/安置補(bǔ)償/補(bǔ)償主體/裁判方式/裁判時機(jī)
基本案情
2003年3月10日，宋某某與某村村委會簽訂《承包合同》，承包某村黃渠東344.4畝土地。承包期限自2003年3月10日至2028年12月31日……2003年12月8日，某區(qū)林業(yè)局頒發(fā)的米林證字（2003）第032號林權(quán)證。2017年7月13日，烏魯木齊市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱某鎮(zhèn)政府）出具《關(guān)于解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題的答復(fù)》載明：“臥龍崗村村民宋某某：西延干渠引水渠系配套工程項目于2015年9月開工，10月修到宋某某所承包的耕地段，由于該項目為自治區(qū)重點(diǎn)工程，工期較緊，經(jīng)鎮(zhèn)政府與宋某某協(xié)商，對于所征用的地會按照有關(guān)法律及條文規(guī)定進(jìn)行合理補(bǔ)償……現(xiàn)鎮(zhèn)政府承諾會根據(jù)新國土資發(fā)〔2009〕131號文件、烏政辦〔2011〕272號文件、新計價房〔2011〕500號文件及某區(qū)征收管理辦公室對以上文件的解釋等相關(guān)規(guī)定，在15個工作日內(nèi)給出解決西延干渠引水渠系配套工程征地問題補(bǔ)償協(xié)議及相關(guān)說明，并以合法的方式將補(bǔ)償協(xié)議及現(xiàn)場認(rèn)定書交給宋某某，希望宋某某能在5個工作日內(nèi)給予簽字認(rèn)定。政府一定會按照所承諾的內(nèi)容給予補(bǔ)償?！彼文衬撤Q某鎮(zhèn)政府未與其達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，上述《答復(fù)》并未實(shí)際履行，故分別向?yàn)豸斈君R市某區(qū)人民政府（以下簡稱某區(qū)政府）及某鎮(zhèn)政府郵寄履行安置職責(zé)申請書，某區(qū)政府及某鎮(zhèn)政府均未答復(fù)，遂訴至法院，請求人民法院判令二被告履行補(bǔ)償安置職責(zé)。
庭審中某區(qū)政府、某區(qū)征收辦稱其均未發(fā)布征收補(bǔ)償方案，未發(fā)布過任何征收相關(guān)文件、對涉案項目沒有進(jìn)行過征收。某鎮(zhèn)政府在庭審中自認(rèn)，某鎮(zhèn)政府未與某村村委會簽訂過安置補(bǔ)償協(xié)議，也未作出具體征收補(bǔ)償方案，其對于宋某某的安置補(bǔ)償方案如下：“15.6萬元/畝中，3.6萬元/畝是土地補(bǔ)償費(fèi)歸村集體，9萬元/畝是安置補(bǔ)償費(fèi)只給家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任田村民，宋某某被征收土地屬于經(jīng)營承包地故沒有這9萬/畝的補(bǔ)償，3萬元/畝系對青苗及地上附著物按照實(shí)際種植情況補(bǔ)償，超過3萬/畝的部分需要專業(yè)技術(shù)評估?！薄霸摪仓醚a(bǔ)償方案系依據(jù)新國土資發(fā)〔2009〕131號文件、烏政辦〔2011〕272號文件、新國土資發(fā)〔2011〕19號文件、新計價房〔2011〕500號文件執(zhí)行?！彼文衬巢煌馍鲜霭仓醚a(bǔ)償方案，故雙方至今未簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議。某鎮(zhèn)政府提供某鎮(zhèn)國土資源所于2020年9月22日出具的《證明》載明：“經(jīng)我鎮(zhèn)國土所至某區(qū)國土分局現(xiàn)場調(diào)圖，此塊圖斑權(quán)屬單位為某鄉(xiāng)直屬，權(quán)屬性質(zhì)為國有土地，地類名稱為其他林地、其他草地、坑塘水面。四至界限：東鄰洪壩、南鄰東方村稻地交界、西鄰黃渠、北鄰李作光稻地交界?！蹦硡^(qū)政府認(rèn)可該證明內(nèi)容，其陳述“涉案土地性質(zhì)自一九八幾年后屬于國有土地，行政區(qū)劃應(yīng)屬某鄉(xiāng)，但因歷史遺留問題，涉案土地一直由某鎮(zhèn)某村作為集體土地管理”。
新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院于2021年6月30日作出（2020）新01行初33號行政判決：責(zé)令烏魯木齊市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府于本判決發(fā)生法律效力之日起60日內(nèi)針對西延干渠引水渠系配套工程因占用宋某某林地、魚塘作出安置補(bǔ)償決定。宋某某提出上訴，新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院于2021年11月29日作出（2021）新行終84號行政判決：一、撤銷新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院（2020）新01行初33號行政判決；二、責(zé)令被上訴人某區(qū)人民政府于本判決生效之日起十五日內(nèi)向上訴人宋某某支付地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)及利息損失966004.5元；三、駁回上訴人宋某某的其他訴訟請求。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、在集體土地征收過程中，縣級以上地方人民政府是法定的公告和組織實(shí)施主體。
集體土地經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征收后，市、縣級人民政府及其土地管理部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施征收與補(bǔ)償工作，應(yīng)當(dāng)積極主動履行補(bǔ)償安置義務(wù)。本案中，某區(qū)政府為本案涉案土地的補(bǔ)償安置義務(wù)主體，委托某鎮(zhèn)政府實(shí)施具體安置補(bǔ)償工作，但不能因此認(rèn)定某鎮(zhèn)政府據(jù)此取得了獨(dú)立實(shí)施補(bǔ)償安置的行政主體資格，亦不能因此免除某區(qū)政府法定的安置補(bǔ)償義務(wù)。某鎮(zhèn)政府在與被征收人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，某區(qū)政府應(yīng)當(dāng)依法及時作出補(bǔ)償安置決定并履行補(bǔ)償安置職責(zé)，故某區(qū)政府系本案法定補(bǔ)償義務(wù)主體，原審認(rèn)定某鎮(zhèn)政府為補(bǔ)償安置義務(wù)主體無法律依據(jù)。
二、本案應(yīng)當(dāng)適用履行判決還是給付判決。
行政機(jī)關(guān)優(yōu)先判斷及處理權(quán)與司法機(jī)關(guān)監(jiān)督及救濟(jì)權(quán)的選擇，應(yīng)當(dāng)從更有利于當(dāng)事人權(quán)益保障的角度出發(fā)。如案件涉及大量技術(shù)性、政策性的問題，需要行政機(jī)關(guān)的知識、技能和經(jīng)驗(yàn)來解決，對于專業(yè)性問題應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)，行政處理有利于工作效率的提高，專業(yè)知識可更好地解決相對人之間的行政糾紛。如不涉專業(yè)性問題，且行政機(jī)關(guān)明顯怠于行使權(quán)力或履行義務(wù)引發(fā)訴訟，則應(yīng)充分結(jié)合案件實(shí)際情況，判斷爭議案件是否具備司法裁決的條件，行政權(quán)力運(yùn)行的機(jī)制及可能產(chǎn)生的后果，從而準(zhǔn)確選擇裁判類型，對于能夠確定具體金額的金錢給付類案件，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，作出具有具體給付內(nèi)容的實(shí)體判決，而非在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)怠于履行的情況下，依然以行政機(jī)關(guān)優(yōu)先處理權(quán)為由，以履行判決替代給付判決。
本案各方當(dāng)事人對于永久性占地補(bǔ)償36000元/畝、安置補(bǔ)償費(fèi)9萬元/畝、青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)3萬元/畝、魚池3萬元/畝的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無異議，僅就被征收人應(yīng)當(dāng)享有的補(bǔ)償項目及面積存有爭議。補(bǔ)償項目屬于法律適用問題，故在確定被征地面積后，進(jìn)行簡單的數(shù)學(xué)計算即可確定補(bǔ)償數(shù)額，對涉案訴求的準(zhǔn)確判斷，并不需要利用行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識與經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)越性，即案件現(xiàn)有證據(jù)滿足直接進(jìn)行裁判的條件。宋某某在本案訴訟前，多次要求某區(qū)政府履行補(bǔ)償義務(wù)，某區(qū)政府均未予以答復(fù)，本案在審理過程中，原審法院及二審法院多次組織調(diào)解，雙方均未達(dá)成一致意見，在調(diào)解過程中，某區(qū)政府已經(jīng)充分表達(dá)其對涉案事務(wù)的處理結(jié)果，可以預(yù)判行政機(jī)關(guān)的最終決定，與相對人訴求差距較大，要求其進(jìn)一步進(jìn)行行政處理不利于司法審查或當(dāng)事人權(quán)益保障，易造成當(dāng)事人陷入循環(huán)訴訟，浪費(fèi)行政資源和司法資源，增加當(dāng)事人訴累。
因此，基于宋某某訴訟請求為要求支付補(bǔ)償款的金錢給付類請求，且本案滿足直接進(jìn)行司法判斷的條件，應(yīng)當(dāng)適用給付類判決對補(bǔ)償數(shù)額直接進(jìn)行裁判，更有利于保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。綜合全案證據(jù)，該院依法確認(rèn)被征收土地面積為30.74畝，判決某區(qū)政府依法履行安置補(bǔ)償職責(zé)，向宋某某支付地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)922200元，利息損失43804.5元，共計966004.5元。
裁判要旨
1.關(guān)于集體土地征收中補(bǔ)償安置職責(zé)的主體問題。法律法規(guī)規(guī)章沒有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府征收集體土地的法定職責(zé)，即便其有自認(rèn)行為，也不能因其自認(rèn)而具備獨(dú)立實(shí)施土地征收、承擔(dān)安置補(bǔ)償職責(zé)的資格，亦不能因此免除市、縣級人民政府法定的安置補(bǔ)償義務(wù)。故對鎮(zhèn)政府實(shí)施的集體土地征收行為應(yīng)當(dāng)視為委托，鎮(zhèn)政府作為受托主體，可以與被征收人協(xié)商或達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議，在與被征收人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的情況下，市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)依法及時作出補(bǔ)償安置決定并履行補(bǔ)償安置職責(zé)。
2.關(guān)于履行安置補(bǔ)償職責(zé)之訴的裁判方式及裁判時機(jī)。履行法定職責(zé)之訴及給付之訴中，對于行政機(jī)關(guān)不需要先行處理又明顯怠于行使權(quán)力或履行義務(wù)，且能夠確定具體金額的金錢給付類案件，應(yīng)當(dāng)依照行政訴訟法及相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，作出具有具體給付內(nèi)容的實(shí)體判決，更有利于及時實(shí)質(zhì)性解決行政爭議，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)的態(tài)度可以成為選擇裁判方式的一個考量因素，行政機(jī)關(guān)明顯存在不履行或者拖延履行法定職責(zé)、拒絕給付的情形，直接判令其作出特定行政行為更有利于保障行政相對人的合法權(quán)益，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國土地管理法》第47條、第48條
《中華人民共和國行政訴訟法》第73條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第91條
一審：新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市中級人民法院（2020）新01行初33號行政判決（2021年6月30日）
二審：新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院（2021）新行終84號行政判決（2021年11月29日）
