張某某訴某區(qū)（出口加工區(qū)）城市管理局撤銷行政處罰案-行政機(jī)關(guān)對被納入征收范圍內(nèi)的集體土地上房屋按照違法建筑的一般處理程序作出行政處罰是否合法的認(rèn)定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-001-010
關(guān)鍵詞
行政/行政處罰/撤銷/集體土地/房屋征收/違法建筑/行政處罰
基本案情
原告張某某訴稱，原告世居梅山村二組自建房屋，被告2021年3月11日向原告作出的《行政處罰決定書》，認(rèn)定原告金桂山莊內(nèi)被查明擅自搭建1201.35平方米構(gòu)筑物，未取得規(guī)劃許可手續(xù)，決定拆除。原告不服，故提起訴訟，請求判決撤銷被告2021年3月11日作出的某號《行政處罰決定書》。
被告某區(qū)（出口加工區(qū)）城市管理局辯稱，原告在未取得規(guī)劃許可手續(xù)前提下，擅自在某市九園路金桂山莊內(nèi)搭建構(gòu)筑物，答辯人作出的行政處罰決定書認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、處罰適當(dāng)，請求依法駁回原告的訴訟請求。
法院審理查明，2016年，因啟動汽車園發(fā)展用地項(xiàng)目，某區(qū)管委會受某市人民政府委托，具體實(shí)施征收事務(wù)。原告位于梅山村的房屋被列為征收范圍內(nèi)，但原告未能與征收人達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議。被告向某區(qū)規(guī)劃分局去函，要求對原告擅自搭建的1201.35平方米構(gòu)筑物認(rèn)定違章建筑。2020年12月2日，某區(qū)規(guī)劃分局向被告回函，認(rèn)定原告擅自搭建的1201.35平方米構(gòu)筑物未取得規(guī)劃許可，為違章建筑。2020年12月4日，被告對原告的違章建筑立案調(diào)查，并于同日向原告作出《責(zé)令限期改正通知書》，要求原告自行拆除或補(bǔ)辦手續(xù)。2021年3月2日，被告向原告作出《行政處罰事先告知書》，擬對原告作出拆除違規(guī)搭建構(gòu)筑物的處罰措施并告知了原告陳述、申辯的權(quán)利。2021年3月11日，被告向原告作出某號《行政處罰決定書》。
江西省湖口縣人民法院于2021年11月19日作出（2021）贛0429行初111號行政判決：撤銷被告某區(qū)（出口加工區(qū)）城市管理局2021年3月11日作出的某號《行政處罰決定書》。某區(qū)（出口加工區(qū)）城市管理局提出上訴，江西省九江市中級人民法院于2022年3月21日作出（2022）贛04行終67號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：首先，根據(jù)《某市委辦公廳、市政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<某新區(qū)管理范圍調(diào)整工作的意見>的通知》，案涉建筑所處屬于梅山村汽車工業(yè)園規(guī)劃區(qū)，根據(jù)屬地原則，被告享有管轄權(quán)，故原告訴稱其房屋不屬于某區(qū)行政區(qū)劃內(nèi)被告無權(quán)對房屋進(jìn)行查處，不予支持。
其次，由于本案涉案的建筑某市人民政府已經(jīng)決定征收,原告長期未能與征收人達(dá)成安置協(xié)議，影響征收進(jìn)度，因此本案需要判斷的核心問題是對人民政府決定征收的建筑仍然按照違法建筑的一般處理程序作出處理,即“以拆違促拆遷”的方式是否不符合“程序正當(dāng)”這一依法行政的基本原則。行政機(jī)關(guān)作出行政行為所采取的管理手段與其管理目的相一致,是程序正當(dāng)原則的內(nèi)容之一。就本案而言,本應(yīng)由征收法律關(guān)系調(diào)整的事項(xiàng),交由城市規(guī)劃管理進(jìn)行調(diào)整,尤其是曾經(jīng)對如何補(bǔ)償進(jìn)行協(xié)商,由于沒能達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議轉(zhuǎn)而又通過“拆違”程序進(jìn)行拆除并不予補(bǔ)償,其結(jié)果不但不利于被征收人權(quán)益的保護(hù)、而且導(dǎo)致后續(xù)補(bǔ)償問題更難解決、影響行政效率。這種管理手段與立法目的相悖的行政行為,直接損害行政權(quán)威,應(yīng)歸類為行政行為不符合程序正當(dāng)?shù)幕疽?。集體土地進(jìn)入征收程序后,對集體土地上的建(構(gòu))筑物的補(bǔ)償,應(yīng)當(dāng)由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。本案中,原告涉案房屋未經(jīng)審批建設(shè)多年未有管理部門立案調(diào)查處理，但在被納入征收范圍內(nèi),且征收已進(jìn)入房屋補(bǔ)償階段時(shí)就被立案調(diào)查,某區(qū)管委會對原告的房屋應(yīng)該按照征收補(bǔ)償程序組織實(shí)施,而不是另外以城市管理局實(shí)施拆除違法建筑的行政處罰程序責(zé)令拆除。顯然,被告的執(zhí)法目的并不是為了嚴(yán)格城市建設(shè)的管理,而是為了避開法定的征收程序,加快征收進(jìn)程,以拆違的形式逼迫拆遷，明顯不當(dāng)。故被告作出的行政處罰超越職權(quán)、明顯不當(dāng)，應(yīng)予以撤銷。
裁判要旨
1.正當(dāng)程序原則的價(jià)值在于限制公權(quán)力、保障私權(quán)利、提高政府公信力。在集體土地上房屋被納入征收范圍后，行政機(jī)關(guān)再啟動違法建筑一般處理程序，違反正當(dāng)程序原則。對違法建筑的查處，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大行政執(zhí)法的時(shí)限性和合理性，將違建建筑物、構(gòu)筑物的查處作為常態(tài)性工作內(nèi)容，而不應(yīng)將其作為推進(jìn)征收工作的手段。
2.集體土地上房屋被納入征收范圍后，被征收人的房屋處理應(yīng)受征收法律關(guān)系調(diào)整。在集體土地上房屋被納入征收范圍后，應(yīng)當(dāng)由征遷實(shí)施部門對被征收的集體土地及地上房屋的現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查并將調(diào)查情況進(jìn)行公告，而非由土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等執(zhí)法部門啟動違法建筑的一般處理程序，對涉案房屋進(jìn)行違法認(rèn)定并拆除。對行政機(jī)關(guān)“以拆違促拆遷”的行為，行政訴訟應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國土地管理法》第47條
《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第31條
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第24條第2款
一審：江西省湖口縣人民法院（2021）贛0429行初111號行政判決（2021年11月19日）
二審：江西省九江市中級人民法院（2022）贛04行終67號行政判決（2022年3月21日）
