唐某洲訴海南省食品安全委員會辦公室、海南省人民政府行政獎勵及行政復議案-行政法律規(guī)范規(guī)定不一致時的選擇適用
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-011-001
關鍵詞
行政/行政獎勵/行政復議/法律適用/信賴保護
基本案情
法院經審理查明：2018年10月29日，唐某洲向原三亞市食品藥品監(jiān)督管理局投訴舉報三亞某超市經營超過保質期的食品。該局經調查，認定該超市經營的“協(xié)成牌鹽焗雞翅”食品已超過保質期限，遂于2019年1月3日作出（三亞）食藥監(jiān)食罰〔2018〕10-29號《行政處罰決定書》，對該超市作出罰沒款50009.5元的行政處罰。該局于同年1月17日根據原國家食品藥品監(jiān)督管理總局和財政部公布的《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》（食藥監(jiān)稽〔2017〕67號）第九條和第十條第一款第一項規(guī)定，向海南省食安辦提出將唐某洲的舉報行為獎勵標準認定為一級并獎勵2000.38元的建議。海南省食安辦據此于4月28日對唐某洲作出編號201900009號《海南省食品安全有獎舉報獎勵通知書》載明：根據原國家食品藥品監(jiān)督管理總局、財政部《關于印發(fā)食品藥品違法行為舉報獎勵辦法的通知》（食藥監(jiān)稽（2017）67號，以下簡稱67號《辦法》）有關規(guī)定，認定唐某洲舉報有功，決定獎勵人民幣2000.38元。唐某洲5月28日收到該通知后不服，于6月28日向海南省政府申請行政復議。海南省政府7月1日受理后，于10月22日作出瓊府復決〔2019〕189號《行政復議決定書》予以維持，并于10月24日依法送達。
海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ河?020年11月18日作出（2020）瓊01行初231號行政判決：1.確認瓊府復決〔2019〕189號《行政復議決定書》違法，2.駁回唐某洲的其他訴訟請求。
一審宣判后，唐某洲不服，提起上訴，海南省高級人民法院據此于2021年3月24日作出（2021）瓊行終53號行政判決：駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，唐某洲向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2022年3月22日作出（2021）最高法行申8524號行政裁定：駁回再審申請人唐某洲的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、關于系爭《獎勵通知》適用67號《辦法》是否合法問題
根據《國務院辦公廳關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》，67號《辦法》與海南省人民政府辦公廳印發(fā)瓊府辦（2015）118號《海南省食品藥品安全有獎舉報實施辦法（試行）》(以下簡稱118號《辦法》)均屬行政機關制定的行政規(guī)范性文件，且不違反法律、法規(guī)或規(guī)章規(guī)定，原則上均可以作為行政執(zhí)法與行政訴訟審查的依據。67號《辦法》屬國務院部門行政規(guī)范性文件，118號《辦法》屬地方政府行政規(guī)范性文件，二者之間非上位法與下位法關系，對于二者之間規(guī)定不一致時如何確定位階與選擇適用，現(xiàn)行法律并無明確規(guī)定；但立法法等確立的上位法優(yōu)于下位法、后法優(yōu)于前法以及特別法優(yōu)于一般法等法律適用的一般規(guī)則仍應遵循。最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》中，有關部門規(guī)章與政府規(guī)章不一致時的選擇適用精神亦可參考，即：部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對相同事項的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：（1）法律或者行政法規(guī)授權部門規(guī)章作出實施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；（2）尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章對于國務院決定、命令授權的事項，或者對屬于中央宏觀調控的事項、需要全國統(tǒng)一的市場活動規(guī)則及對外貿易和外商投資等事項作出的規(guī)定，應當優(yōu)先適用；（3）地方政府規(guī)章根據法律或者行政法規(guī)的授權，根據本行政區(qū)域的實際情況作出的具體規(guī)定，應當優(yōu)先適用；（4）地方政府規(guī)章對屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項作出的規(guī)定，應當優(yōu)先適用；（5）能夠直接適用的其他情形。
本案之所以出現(xiàn)國務院部門與地方政府的行政規(guī)范性文件規(guī)定不一致問題，根源在于海南省相關職能部門在118號《辦法》的制定依據原國家食品藥品監(jiān)督管理總局、財政部公布實施國食監(jiān)辦（2013）13號《食品藥品違法行為舉報獎勵辦法》(以下簡稱13號《辦法》)已被67號《辦法》取代的情況下，既未及時修訂地方規(guī)定，又未及時公告118號《辦法》不一致的相關條款暫時停止執(zhí)行，從而給當事人維權、行政執(zhí)法造成困擾。對此原審判決已予指正。在此情況下，為解決新的總局辦法已經出臺而舊的省辦法仍有效的過渡期法律適用問題，海南省食安辦根據海南省政府辦公廳要求征詢相關業(yè)務廳局意見，海南省政府財政廳于2017年11月4日作出《關于對征求食品藥品安全違法行為舉報獎勵辦法適用問題意見的復函》，明確在修訂本省食品藥品安全有獎舉報實施辦法前，統(tǒng)一執(zhí)行67號《辦法》。該復函作為過渡期內法律適用的全省統(tǒng)一安排，應予支持。因此，海南省食安辦于2019年4月28日依據67號《辦法》作出本案系爭《獎勵通知》，并不違法。
首先，國家食品藥品監(jiān)督管理總局和財政部先后制定的食品藥品違法行為舉報獎勵辦法，即13號《辦法》和67號《辦法》，系依據相關法律、法規(guī)授權而制定的實施性規(guī)定。食品藥品監(jiān)督管理及投訴舉報需要在全國范圍內統(tǒng)一標準，需要制定全國統(tǒng)一的市場規(guī)則，中央統(tǒng)一事項屬性比地方管理事項屬性更強?！妒称匪幤吠对V舉報管理辦法》第六條更是明確授權國務院食品藥品監(jiān)督管理部門投訴舉報機構負責全國食品藥品投訴舉報管理的具體工作，并制定食品藥品投訴舉報管理工作程序、標準和規(guī)范。因此，國家食品藥品監(jiān)督管理總局、財政部是舉報獎勵事項歸口管理與指導部門，有權在被授權領域制定立法性規(guī)范、創(chuàng)制性規(guī)范，其制定的食品藥品違法行為舉報獎勵辦法，即為該領域的最高位階的實施性規(guī)定，應當?shù)玫揭惑w遵循。
其次，根據《中華人民共和國立法法》規(guī)定的精神，當規(guī)范性文件對具體事項規(guī)定不一致導致行政行為結果出現(xiàn)較大差別時，應優(yōu)先適用作為制定依據的規(guī)范性文件。根據海南省政府辦公廳制定的海南省的食品藥品安全有獎舉報實施辦法（即118號《辦法》和《2019年省辦法》）的第一條所列的制定依據，可以明顯得出結論：總局辦法是省辦法的制定依據，省辦法是總局辦法的實施性規(guī)定。僅就本案爭議事項與爭議條款而言，總局辦法相應條款與省辦法對應條款的關系，類似于立法性規(guī)范與解釋性規(guī)范、創(chuàng)制性規(guī)范與實施性規(guī)范、高級規(guī)范與次級規(guī)范的關系。因此，在118號《辦法》與67號《辦法》不抵觸或者不存在不一致情形時，應當優(yōu)先按照就近適用原則選擇適用省辦法；而在118號《辦法》與67號《辦法》的相應條款存在不一致時，則應優(yōu)先適用作為制定依據的67號《辦法》的相應條款。
再次，67號《辦法》與118號《辦法》兩者雖然制定機關不同，不能簡單適用新法優(yōu)先舊法的原則；且效力優(yōu)先也不等于適用優(yōu)先。然而，67號《辦法》作為后法，正是為了因應已經變化了的食品藥品投訴舉報獎勵領域的社會實際，為鼓勵社會公眾積極舉報食品藥品違法行為，而放寬了前法（13號《辦法》）規(guī)定的舉報獎勵條件并提高了最低獎勵標準。因此，從后法優(yōu)先于前法原則來看，67號《辦法》的新規(guī)定精神應當優(yōu)先適用。尤其重要的是，在67號《辦法》廢止13號《辦法》后，118號《辦法》關于舉報獎勵標準等規(guī)定，已經失去了原有立法性規(guī)范、創(chuàng)制性規(guī)范作為依據，存在合法性瑕疵，且已經處于修改廢止過程中。正是由于67號《辦法》與118號《辦法》存在明顯的不一致，海南省食安辦根據海南省政府辦公廳要求征詢作為主管部門的海南省政府財政廳意見，后者以內部文件形式明確在過渡期內統(tǒng)一適用67號《辦法》。該復函未由有權機關對外正式公開與發(fā)布，有違依法行政要求。但鑒于該文件2017年11月4日后已經在全省得以實施，并在海南省行政執(zhí)法中形成較為穩(wěn)定的行政慣例；在不違反上位法規(guī)定也不會造成顯失公正情形時，人民法院對行政執(zhí)法機關形成的法律適用方面的行政慣例，應當予以尊重，不宜以司法判斷代替行政判斷甚至否定行政慣例。
二、關于未適用118號《辦法》是否違反信賴利益保護原則問題
行政獎勵是行政機關實施的授益性行政行為。新法與舊法、后法與前法變動后，相對人主張適用舊法、前法以保護信賴利益的，必須同時具備以下三個要件:一是存在信賴基礎，二是相對人實施了信賴行為，三是相對人所形成的信賴利益值得保護。
本案中，唐某洲主張其對按照118號《辦法》規(guī)定獲得獎勵有合理信賴而實施了舉報行為，故應適用118號《辦法》。誠然，在該省辦法未被廢止的情況下，普通的相對人對適用該辦法獲得獎勵存在合理預期。然而，與普通舉報人投訴舉報后請求獎勵不同，唐某洲在67號《辦法》實施后獲得的多份獎勵均是依據67號《辦法》而非118號《辦法》，因此唐某洲對必須適用118號《辦法》獲得獎勵并未形成穩(wěn)定的信賴基礎，進而其主張存在值得保護的信賴利益，缺乏事實與法律依據。因此，對于唐某洲而言，本案系爭《獎勵通知》未適用118號《辦法》并不違反信賴利益保護原則。
三、關于有利于相對人的法律規(guī)范的判斷與選擇適用問題
“從新兼有利原則”是行政法律適用基本原則之一，即新舊實體法對當事人權益保障不一致時，原則上按新法執(zhí)行，但舊法對相對人更為有利的除外。本案所涉食品藥品安全領域，隨著形勢的發(fā)展變化，為鼓勵社會公眾積極舉報食品藥品違法行為，嚴厲打擊食品藥品違法犯罪，推動食品藥品安全社會共治，國家食品藥品監(jiān)督管理總局和財政部頒布67號《辦法》并廢止了13號《辦法》，其目的之一是放寬舉報獎勵條件和提高最低獎勵標準，因而總體上更有利于舉報人的權益保護。然而，與刑法適用中的“從舊兼從輕原則”類似，行政實體法中的“從新兼有利原則”，同樣會在實踐中產生類似于刑罰實施中的“法定刑輕重比較”抑或“處斷刑輕重比較”結果的不一致。對比分析系爭《獎勵通知》作出當日海南省食安辦對唐某洲作出的另外3份獎勵通知，適用67號《辦法》較適用118號《辦法》，唐某洲實際多得獎金4248.42元；但就系爭《獎勵通知》而言，適用67號《辦法》較適用118號《辦法》，唐某洲少得5501.05元。唐某洲在三起獎勵中認可適用67號《辦法》，在系爭《獎勵通知》中請求適用118號《辦法》，實則是請求行政機關結合其不同個案舉報先分別依據67號《辦法》與118號《辦法》計算其可能獲得的獎勵金額多少，然后再選擇獎勵金額較多的規(guī)范性文件作為執(zhí)法依據。此種請求對依法行政與合理行政提出了更高的要求。新舊法律規(guī)范規(guī)定不可能完全一致，新舊法律規(guī)范的不一致既可能有利也可能不利于特定當事人，甚至總體判斷與個案判斷、法律體系判斷與個別法條判斷的有利與不利會互相沖突。行政執(zhí)法強調統(tǒng)一、高效、便捷與公平。行政執(zhí)法與刑法執(zhí)行不論是在執(zhí)法主體、執(zhí)法能力、執(zhí)法數(shù)量和效率上，都有較大不同；且無論是堅持類似于“法定刑輕重比較”原則，還是堅持“處斷刑輕重比較”原則，得出的結論均可能不同；何況對不同訴求的相對人而言，除數(shù)額大小可以衡量之外，其他行政處分的有利抑或不利的判斷標準更難統(tǒng)一。因此，要求行政機關分別適用不同法律規(guī)范計算后，再選擇適用對相對人有利的法律規(guī)范，可能嚴重影響行政執(zhí)法的統(tǒng)一、高效、便捷與公平。尤其是本案所謂的新舊規(guī)范性文件還非同一制定機關制定，更是加劇了行政執(zhí)法有利或不利判斷上的困難。因此，行政機關在按照“從新兼有利原則”選擇適用法律規(guī)范時，只要不存在選擇性執(zhí)法、不損害當事人重大權益、不存在明顯不公正等情形，人民法院應予尊重。故唐某洲請求適用對其更有利的118號《辦法》重新作出獎勵通知，不應支持。
裁判要旨
1.根據《最高人民法院關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》，部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對相同事項的規(guī)定不一致的，人民法院一般可以按照下列情形適用：（1）法律或者行政法規(guī)授權部門規(guī)章作出實施性規(guī)定的，其規(guī)定優(yōu)先適用；（2）尚未制定法律、行政法規(guī)的，部門規(guī)章對于國務院決定、命令授權的事項，或者對屬于中央宏觀調控的事項、需要全國統(tǒng)一的市場活動規(guī)則及對外貿易和外商投資等事項作出的規(guī)定，應當優(yōu)先適用；（3）地方政府規(guī)章根據法律或者行政法規(guī)的授權，根據本行政區(qū)域的實際情況作出的具體規(guī)定，應當優(yōu)先適用；（4）地方政府規(guī)章對屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項作出的規(guī)定，應當優(yōu)先適用；（5）能夠直接適用的其他情形。
2.“從新兼有利原則”是行政法律適用基本原則之一，即新舊實體法對當事人權益保障不一致時，原則上按新法執(zhí)行，但舊法對相對人更為有利的除外。行政機關按照“從新兼有利原則”選擇適用法律規(guī)范時，只要不存在選擇性執(zhí)法、不損害當事人重大權益、不存在明顯不公正等情形，人民法院依法應予支持。
關聯(lián)索引
《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》第2條
一審：海南省?？谑兄屑壢嗣穹ㄔ海?020）瓊01行初231號行政判決（2020年11月18日）
二審：海南省高級人民法院（2021）瓊行終53號行政判決（2021年3月24日）
再審：最高人民法院（2021）最高法行申8524號行政裁定（2022年3月22日）
