某出租車公司訴夾江縣審批局行政許可案-“放管服”背景下行政機(jī)關(guān)拖延受理及未在原許可有效期屆滿前作出續(xù)行許可決定的推定后果
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-004-004
關(guān)鍵詞
行政/行政許可/經(jīng)營(yíng)許可/拖延受理/有效期屆滿延續(xù)/推定受理/默示準(zhǔn)許
基本案情
2015年8月11日，夾江縣道路運(yùn)輸管理所作出2015001號(hào)《許可決定》，準(zhǔn)許其17輛出租車經(jīng)營(yíng)期限為2015年2月10日至2021年2月9日，9輛車經(jīng)營(yíng)期限為2015年3月24日至2021年3月23日，24輛車經(jīng)營(yíng)期限為2015年6月10日至2021年6月9日。
2020年8月起至2021年1月，某出租車公司因其前述50輛車經(jīng)營(yíng)許可期限即將屆滿，多次向夾江縣審批局提出申請(qǐng)，請(qǐng)求繼續(xù)延續(xù)其該批車的經(jīng)營(yíng)許可權(quán)。夾江縣審批局未及時(shí)受理其申請(qǐng)，直至某出租車公司信訪，夾江縣審批局方于2021年2月26日以信訪容缺受理形式受理，并于同年3月25日作出并送達(dá)某出租車公司5號(hào)《許可決定》，告知某出租車公司準(zhǔn)予延續(xù)其25輛車經(jīng)營(yíng)許可，但對(duì)于另外25輛車是否準(zhǔn)予延續(xù)許可未予明確表態(tài)，亦未作任何說(shuō)明或載明法律依據(jù)。
2021年5月7日，夾江縣交通局、夾江縣審批局共同向夾江縣人民政府（簡(jiǎn)稱夾江縣政府）請(qǐng)示，擬對(duì)某出租車公司案涉50輛車經(jīng)營(yíng)權(quán)核減25輛，次日夾江縣政府同意。同月11日，夾江縣交通局向某出租車公司作出并送達(dá)《核減決定》，核減某出租車公司25輛車經(jīng)營(yíng)權(quán)。某出租車公司不服該《核減決定》訴至法院，四川省樂(lè)山市市中區(qū)人民法院（2021）川1102行初349號(hào)行政判決以?shī)A江縣交通局作出《核減決定》超越職權(quán)，判決撤銷《核減決定》。
另查明，某出租車公司2015-2019年的服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核結(jié)果均為AA級(jí)。2021年3月26日，夾江縣交通局復(fù)核后認(rèn)定某出租車公司2020年度服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核等級(jí)評(píng)定為B級(jí)。
再查明，在5號(hào)《許可決定》作出前夾江縣已經(jīng)四川省人民政府批準(zhǔn)，開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，將夾江縣交通局承擔(dān)的包括道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可、出租汽車經(jīng)營(yíng)許可等行政審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)由夾江縣審批局統(tǒng)一行使。
某出租車公司不服，認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》（簡(jiǎn)稱行政許可法）等法律規(guī)定，夾江縣審批局未在許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定，應(yīng)視為夾江縣審批局對(duì)某出租車公司申請(qǐng)的50輛車經(jīng)營(yíng)默示許可，故請(qǐng)求判決撤銷5號(hào)《許可決定》，準(zhǔn)予某出租車公司50輛車的經(jīng)營(yíng)許可延續(xù)。
四川省樂(lè)山市市中區(qū)人民法院于2022年1月21日作出(2021)川1102行初186號(hào)行政判決：1.確認(rèn)夾江縣審批局于2021年3月25日對(duì)某出租車公司作出的5號(hào)《許可決定書》違法；2.夾江縣審批局應(yīng)于判決生效之日準(zhǔn)予延續(xù)某出租車公司前兩批出租汽車中本次剩余未予許可的1輛車的經(jīng)營(yíng)許可權(quán)，經(jīng)營(yíng)期限為自本判決生效之日起計(jì)算六年；3.責(zé)令?yuàn)A江縣審批局于判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)于某出租車公司第三批24輛出租汽車（原許可到期時(shí)間為2021年6月9日）的延續(xù)經(jīng)營(yíng)權(quán)許可申請(qǐng)重新作出決定。夾江縣審批局提出上訴。樂(lè)山市中級(jí)人民法院于2022年5月6日作出（2022）川11行終53號(hào)行政裁定：準(zhǔn)予夾江縣審批局撤回上訴。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于夾江縣審批局是否具有作出5號(hào)《許可決定》的職權(quán)問(wèn)題
行政許可法第二十五條規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。夾江縣經(jīng)過(guò)四川省人民政府批準(zhǔn)，開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)，將夾江縣交通局承擔(dān)的包括道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可、出租汽車經(jīng)營(yíng)許可等行政審批事項(xiàng)劃轉(zhuǎn)由夾江縣審批局統(tǒng)一行使。雖然根據(jù)《巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第十九條之規(guī)定，本應(yīng)由作為原許可機(jī)關(guān)的夾江縣交通局作出案涉延續(xù)許可決定，但夾江縣交通局的出租車經(jīng)營(yíng)許可審批權(quán)已交由夾江縣審批局行使，故夾江縣審批局具有依某出租車公司的申請(qǐng)作出被訴延續(xù)出租汽車經(jīng)營(yíng)行政許可決定的職權(quán)。
二、關(guān)于夾江縣審批局提出延續(xù)許可申請(qǐng)是否超過(guò)法定期限，夾江縣審批局在5號(hào)《許可決定》中載明的受理時(shí)間是否合法的問(wèn)題
根據(jù)行政許可法第三十二條第一款第四項(xiàng)、第二款之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別作出處理，申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者在五日內(nèi)一次性告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理。行政機(jī)關(guān)受理或者不予受理行政許可申請(qǐng)，均應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)專用印章和注明日期的書面憑證。本案中，某出租車公司于2020年8月至2021年1月期間多次向夾江縣審批局提出延續(xù)申請(qǐng)，夾江縣審批局直至2021年1月20日才正式作出《補(bǔ)正材料告知書》，告知某出租車公司需補(bǔ)正的材料。夾江縣審批局在前幾次收到某出租車公司申請(qǐng)時(shí)，均未按照前述規(guī)定及時(shí)作出加蓋印章和注明日期的書面受理或不受理憑證，其在庭審中陳述是因?yàn)槟吵鲎廛嚬咎峤坏纳暾?qǐng)材料不全需要補(bǔ)正故予以退回，但“退回”并非法定處理方式，且?jiàn)A江縣審批局未提交證據(jù)證明其在五日內(nèi)一次性告知了某出租車公司需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容。按照前述規(guī)定，夾江縣審批局逾期不告知的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)材料之日起即視為受理，故應(yīng)推定夾江縣審批局2020年8月28日收到某出租車公司的申請(qǐng)材料之日起即為受理，某出租車公司的延續(xù)申請(qǐng)未超過(guò)《巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第十九條規(guī)定的“車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)有效期屆滿60日前”的申請(qǐng)期限。退一步講，即便以5號(hào)《許可決定》上載明的某出租車公司2021年1月7日的申請(qǐng)作為某出租車公司的申請(qǐng)時(shí)間，該時(shí)間也在某出租車公司申請(qǐng)延續(xù)的最早一批車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)有效期屆滿前一個(gè)多月，且某出租車公司自2020年8月至2021年1月期間多次向夾江縣審批局提出過(guò)延續(xù)申請(qǐng)，并未怠于主張權(quán)利，因夾江縣審批局遲遲未正式回復(fù)導(dǎo)致的期間耽誤不應(yīng)歸責(zé)于某出租車公司。因此，對(duì)于夾江縣審批局提出某出租車公司的延續(xù)申請(qǐng)超過(guò)申請(qǐng)期限的主張不予支持，夾江縣審批局以2021年1月7日作為某出租車公司的申請(qǐng)時(shí)間，以2021年2月26日作為受理時(shí)間不當(dāng)。
三、關(guān)于夾江縣審批局作出5號(hào)《許可決定》準(zhǔn)許某出租車公司延續(xù)25輛車是否合法的問(wèn)題
綜合5號(hào)《許可決定》《請(qǐng)示》《核減決定》等證據(jù)可知，對(duì)于某出租車公司50輛出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)延續(xù)許可的申請(qǐng)，夾江縣審批局實(shí)際作了拆分，因某出租車公司前兩批車即將到期，夾江縣審批局于2021年3月25日先準(zhǔn)予某出租車公司快到期的前兩批車中25輛車的經(jīng)營(yíng)權(quán)延續(xù)，對(duì)于剩余25輛車系在夾江縣審批局與夾江縣交通局共同請(qǐng)示夾江縣政府后，再由夾江縣交通局于同年5月11日通過(guò)《核減決定》的方式作出處理。但夾江縣審批局的5號(hào)《許可決定》存在以下問(wèn)題：
一是夾江縣審批局?jǐn)M先準(zhǔn)予某出租車公司即將到期的前兩批車中的25輛車延續(xù)許可，將剩余25輛車報(bào)請(qǐng)夾江縣政府后再作處理，也應(yīng)在作出并送達(dá)5號(hào)《許可決定》時(shí)就告知某出租車公司該情況。5號(hào)《許可決定》中對(duì)于已決定準(zhǔn)予延續(xù)的25輛之外，某出租車公司申請(qǐng)的50輛車中的剩余25輛是否準(zhǔn)予延續(xù)許可、是否要進(jìn)一步請(qǐng)示再作決定等均未作任何說(shuō)明，未載明任何事實(shí)及法律依據(jù)不當(dāng)，未充分保障某出租車公司的知情權(quán)。
二是夾江縣審批局作出4號(hào)《許可決定》時(shí)施行的是2016年修正的巡游出租車管理規(guī)定，雖然夾江縣審批局答辯稱其作出4號(hào)《許可決定》適用的法律依據(jù)系2016年修正的巡游出租車管理規(guī)定第十九條，但其在4號(hào)《許可決定》中載明的法律依據(jù)為“《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》”（系2015年施行的舊法），且未載明具體適用的法律條款，明顯錯(cuò)誤。
三是根據(jù)行政許可法第五十條第二款之規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定。本案中，某出租車公司的延續(xù)申請(qǐng)涉及三批先后到期的50輛巡游出租車，第一批17輛車許可經(jīng)營(yíng)權(quán)到期時(shí)間為2021年2月9日，第二批9輛車許可經(jīng)營(yíng)權(quán)到期時(shí)間為2021年3月23日，第三批24輛車許可經(jīng)營(yíng)權(quán)到期時(shí)間為2021年6月9日。無(wú)論是5號(hào)《許可決定》，還是《核減決定》作出時(shí)，某出租車公司前兩批26輛車均早已超過(guò)原許可有效期，夾江縣審批局超期作出延續(xù)許可決定，不符合前述規(guī)定。
關(guān)于夾江縣審批局提出其之所以超過(guò)許可有效期作出許可，原因之一系為等待某出租車公司2020年度巡游出租汽車質(zhì)量信譽(yù)考核結(jié)果，不應(yīng)由夾江縣審批局為延續(xù)許可超期負(fù)責(zé)的主張。對(duì)此，法院認(rèn)為，相對(duì)集中行政許可權(quán)，決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)，是政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一，系通過(guò)調(diào)整政府部門之間的職能分工，合理劃分行政職權(quán)，解決行政審批層次過(guò)多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)高效、便民，行政許可法第二十五條規(guī)定之“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”為其基本原則。本案中，在夾江縣集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)之前，根據(jù)《巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第六條第三款、第十九條，及《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法》第四條第三款的規(guī)定，夾江縣交通局既是出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核的部門，也是作出是否準(zhǔn)予延續(xù)出租車經(jīng)營(yíng)許可的部門，某出租車公司申請(qǐng)出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)延續(xù)許可只需向夾江縣交通局提出申請(qǐng)，由夾江縣交通局對(duì)某出租車公司的出租車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核，并根據(jù)該結(jié)果作出準(zhǔn)予延續(xù)或核減的決定。服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核與延續(xù)許可審批由同一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出，由于內(nèi)部信息的統(tǒng)一，以及未在原許可有效期限內(nèi)作出延續(xù)決定可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)承擔(dān)被推定默示準(zhǔn)許的不利后果，客觀上有利于督促該行政機(jī)關(guān)根據(jù)待延續(xù)之原許可的到期時(shí)間對(duì)其相應(yīng)的出租車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核時(shí)間作出調(diào)整，從而盡量不超過(guò)原許可有效期限，不耽誤出租車經(jīng)營(yíng)者延續(xù)經(jīng)營(yíng)。但試點(diǎn)之后，夾江縣的出租車經(jīng)營(yíng)許可延續(xù)審批權(quán)與出租車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核權(quán)發(fā)生了分離，出租車經(jīng)營(yíng)許可延續(xù)審批權(quán)由夾江縣審批局行使，與出租車經(jīng)營(yíng)許可延續(xù)密切相關(guān)的出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核之職權(quán)則仍由夾江縣交通局行使。
在此情形下，為最大限度地減少或避免因出租車服務(wù)質(zhì)量考核權(quán)與延續(xù)許可審批權(quán)分離可能帶來(lái)的超期許可問(wèn)題，從而真正體現(xiàn)行政許可法第二十五條規(guī)定集中行政許可權(quán)之“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的基本原則與高效、便民之立法精神，夾江縣審批局應(yīng)盡到合理的告知與注意義務(wù)，在收到某出租車公司的延續(xù)申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)就其因集中行政許可權(quán)試點(diǎn)引發(fā)的新的職權(quán)分工及某出租車公司申請(qǐng)所欠缺的材料告知某出租車公司，或及時(shí)就某出租車公司的原許可即將到期、亟待服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核結(jié)果的情況與夾江縣交通局溝通。本案中，某出租車公司自2020年8月至2021年1月期間多次向夾江縣審批局提出延續(xù)申請(qǐng)，其延續(xù)申請(qǐng)符合《巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》第十九條關(guān)于出租汽車延續(xù)經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)應(yīng)在車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)有效期屆滿60日前提出之期限要求，已給予夾江縣審批局在某出租車公司案涉車輛經(jīng)營(yíng)權(quán)到期之前作出處理的充分時(shí)間，而夾江縣審批局遲遲未正式回復(fù)某出租車公司或及時(shí)受理，或與出租車服務(wù)質(zhì)量考核部門及時(shí)溝通，直至2021年1月20日夾江縣審批局才正式作出《補(bǔ)正材料告知書》告知某出租車公司需補(bǔ)交出租車服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果等材料，此時(shí)距離某出租車公司案涉第一批車到期僅余20天，故夾江縣審批局對(duì)于延續(xù)許可期限耽誤亦應(yīng)負(fù)一定責(zé)任。
關(guān)于某出租車公司認(rèn)為應(yīng)當(dāng)推定夾江縣審批局默示準(zhǔn)許其50輛出租汽車經(jīng)營(yíng)許可的主張是否成立的問(wèn)題。某出租車公司的理由是認(rèn)為，根據(jù)行政許可法第五十條第二款關(guān)于“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請(qǐng)，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)”之規(guī)定，夾江縣審批局未在許可有效期限屆滿前作決定，故應(yīng)視為默示準(zhǔn)許。對(duì)此，法院認(rèn)為，第一，因5號(hào)《許可決定》《核減決定》（《核減決定》已被2021川1102行初349號(hào)行政判決書撤銷）作出時(shí)，某出租車公司的前兩批車（26輛）均早已超過(guò)許可有效期，根據(jù)前述規(guī)定，對(duì)于某出租車公司前兩批車（26輛）應(yīng)當(dāng)根據(jù)前述規(guī)定，推定為準(zhǔn)予延續(xù)。某出租車公司已到期的前兩批車中的25輛已由夾江縣審批局作出的5號(hào)《許可決定》予以延續(xù)，故還需對(duì)前兩批車中剩余1輛予以默示準(zhǔn)許。第二，對(duì)于某出租車公司剩余24輛車是否應(yīng)予推定默示準(zhǔn)許的問(wèn)題。雖然5號(hào)《許可決定》中未載明是否對(duì)該24輛車經(jīng)營(yíng)許可權(quán)準(zhǔn)予延續(xù)，但《核減決定》實(shí)際上對(duì)該部分車輛是否準(zhǔn)予延續(xù)作出了處理。雖然《核減決定》并非以?shī)A江縣審批局名義作出，但作出《核減決定》的夾江縣交通局系原許可機(jī)關(guān)、而非其他與許可毫無(wú)關(guān)系的主體，且?jiàn)A江縣審批局實(shí)際參與了核減工作，《核減決定》系其與夾江縣交通局共同作出《請(qǐng)示》，報(bào)請(qǐng)夾江縣政府后才由夾江縣交通局作出,《核減決定》在某出租車公司第三批車（24輛）許可有效期屆滿前（也在某出租車公司提起本案訴訟之前）即已作出并送達(dá)某出租車公司。在此情形下，若仍推定夾江縣審批局對(duì)于該24輛車已默示準(zhǔn)許，不符合本案實(shí)際，故對(duì)于某出租車公司的該部分默示準(zhǔn)許的主張，不予支持。因（2021）川1102行初349號(hào)生效判決已撤銷該《核減決定》，夾江縣審批局作為延續(xù)出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)許可的審批機(jī)關(guān)，尚有裁量余地，應(yīng)對(duì)某出租車公司剩余24輛車是否準(zhǔn)予延續(xù)重新作出決定。
綜上，5號(hào)《許可決定》違法，本應(yīng)予以撤銷。但考慮到一方面，5號(hào)《許可決定》中應(yīng)載明而實(shí)際未載明對(duì)于某出租車公司剩余25輛車延續(xù)經(jīng)營(yíng)許可權(quán)如何處理的具體情況，該部分雖然違法但無(wú)可撤銷內(nèi)容，故應(yīng)予確認(rèn)違法。另一方面，5號(hào)《許可決定》實(shí)際系準(zhǔn)許延續(xù)某出租車公司當(dāng)時(shí)已到期的前兩批車中的25輛車的經(jīng)營(yíng)許可權(quán)，某出租車公司已按此辦理25輛車的后續(xù)經(jīng)營(yíng)手續(xù)，某出租車公司對(duì)于25輛車已延續(xù)的經(jīng)營(yíng)許可權(quán)具有信賴?yán)?，?yīng)當(dāng)予以保障。同時(shí)綜合考量夾江縣審批局在延續(xù)許可中的過(guò)錯(cuò)不應(yīng)由某出租車公司來(lái)承擔(dān)，以及出于維護(hù)穩(wěn)定、良好的公共行政秩序等因素，對(duì)于該已準(zhǔn)許延續(xù)25輛車經(jīng)營(yíng)許可權(quán)的部分，僅予確認(rèn)違法，不予撤銷。
裁判要旨
1.開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)符合精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，科學(xué)劃分職權(quán)邊界。試點(diǎn)行政機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)職權(quán)分工，正確厘清職權(quán)范圍，做好權(quán)力交接與溝通；面對(duì)延續(xù)許可申請(qǐng)人的申請(qǐng)，應(yīng)全面、積極履行回復(fù)與告知義務(wù)，并在法定期限內(nèi)依法作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的答復(fù)。
2.原行政許可有效期屆滿前，申請(qǐng)人多次在網(wǎng)上提出續(xù)行許可申請(qǐng)并積極主張權(quán)利，許可機(jī)關(guān)網(wǎng)上退回但未告知理由，也未依法回復(fù)和告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正材料的，應(yīng)當(dāng)推定許可機(jī)關(guān)自首次收到申請(qǐng)材料之日起即視為受理。許可機(jī)關(guān)的拖延受理、職權(quán)交接不暢等因素，是導(dǎo)致在申請(qǐng)人原行政許可已到期后遲遲未作出是否準(zhǔn)予決定的重要原因的，應(yīng)依照行政許可法第五十條第二款規(guī)定的情形，對(duì)已到期仍未作出的原行政許可推定為默示準(zhǔn)許。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政許可法》第25條、第32條、第50條
一審：四川省樂(lè)山市市中區(qū)人民法院（2021）川1102行初186號(hào)行政判決（2022年1月21日）
二審：四川省樂(lè)山市中級(jí)人民法院（2022）川11行終53號(hào)行政裁定（2022年5月6日）
