某出租車公司訴夾江縣審批局行政許可案-“放管服”背景下行政機關(guān)拖延受理及未在原許可有效期屆滿前作出續(xù)行許可決定的推定后果
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-004-004
關(guān)鍵詞
行政/行政許可/經(jīng)營許可/拖延受理/有效期屆滿延續(xù)/推定受理/默示準(zhǔn)許
基本案情
2015年8月11日，夾江縣道路運輸管理所作出2015001號《許可決定》，準(zhǔn)許其17輛出租車經(jīng)營期限為2015年2月10日至2021年2月9日，9輛車經(jīng)營期限為2015年3月24日至2021年3月23日，24輛車經(jīng)營期限為2015年6月10日至2021年6月9日。
2020年8月起至2021年1月，某出租車公司因其前述50輛車經(jīng)營許可期限即將屆滿，多次向夾江縣審批局提出申請，請求繼續(xù)延續(xù)其該批車的經(jīng)營許可權(quán)。夾江縣審批局未及時受理其申請，直至某出租車公司信訪，夾江縣審批局方于2021年2月26日以信訪容缺受理形式受理，并于同年3月25日作出并送達某出租車公司5號《許可決定》，告知某出租車公司準(zhǔn)予延續(xù)其25輛車經(jīng)營許可，但對于另外25輛車是否準(zhǔn)予延續(xù)許可未予明確表態(tài)，亦未作任何說明或載明法律依據(jù)。
2021年5月7日，夾江縣交通局、夾江縣審批局共同向夾江縣人民政府（簡稱夾江縣政府）請示，擬對某出租車公司案涉50輛車經(jīng)營權(quán)核減25輛，次日夾江縣政府同意。同月11日，夾江縣交通局向某出租車公司作出并送達《核減決定》，核減某出租車公司25輛車經(jīng)營權(quán)。某出租車公司不服該《核減決定》訴至法院，四川省樂山市市中區(qū)人民法院（2021）川1102行初349號行政判決以夾江縣交通局作出《核減決定》超越職權(quán)，判決撤銷《核減決定》。
另查明，某出租車公司2015-2019年的服務(wù)質(zhì)量信譽考核結(jié)果均為AA級。2021年3月26日，夾江縣交通局復(fù)核后認(rèn)定某出租車公司2020年度服務(wù)質(zhì)量信譽考核等級評定為B級。
再查明，在5號《許可決定》作出前夾江縣已經(jīng)四川省人民政府批準(zhǔn)，開展相對集中行政許可權(quán)改革試點，將夾江縣交通局承擔(dān)的包括道路運輸經(jīng)營許可、出租汽車經(jīng)營許可等行政審批事項劃轉(zhuǎn)由夾江縣審批局統(tǒng)一行使。
某出租車公司不服，認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》（簡稱行政許可法）等法律規(guī)定，夾江縣審批局未在許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定，應(yīng)視為夾江縣審批局對某出租車公司申請的50輛車經(jīng)營默示許可，故請求判決撤銷5號《許可決定》，準(zhǔn)予某出租車公司50輛車的經(jīng)營許可延續(xù)。
四川省樂山市市中區(qū)人民法院于2022年1月21日作出(2021)川1102行初186號行政判決：1.確認(rèn)夾江縣審批局于2021年3月25日對某出租車公司作出的5號《許可決定書》違法；2.夾江縣審批局應(yīng)于判決生效之日準(zhǔn)予延續(xù)某出租車公司前兩批出租汽車中本次剩余未予許可的1輛車的經(jīng)營許可權(quán)，經(jīng)營期限為自本判決生效之日起計算六年；3.責(zé)令夾江縣審批局于判決生效之日起60日內(nèi)對于某出租車公司第三批24輛出租汽車（原許可到期時間為2021年6月9日）的延續(xù)經(jīng)營權(quán)許可申請重新作出決定。夾江縣審批局提出上訴。樂山市中級人民法院于2022年5月6日作出（2022）川11行終53號行政裁定：準(zhǔn)予夾江縣審批局撤回上訴。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于夾江縣審批局是否具有作出5號《許可決定》的職權(quán)問題
行政許可法第二十五條規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。夾江縣經(jīng)過四川省人民政府批準(zhǔn)，開展相對集中行政許可權(quán)改革試點，將夾江縣交通局承擔(dān)的包括道路運輸經(jīng)營許可、出租汽車經(jīng)營許可等行政審批事項劃轉(zhuǎn)由夾江縣審批局統(tǒng)一行使。雖然根據(jù)《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第十九條之規(guī)定，本應(yīng)由作為原許可機關(guān)的夾江縣交通局作出案涉延續(xù)許可決定，但夾江縣交通局的出租車經(jīng)營許可審批權(quán)已交由夾江縣審批局行使，故夾江縣審批局具有依某出租車公司的申請作出被訴延續(xù)出租汽車經(jīng)營行政許可決定的職權(quán)。
二、關(guān)于夾江縣審批局提出延續(xù)許可申請是否超過法定期限，夾江縣審批局在5號《許可決定》中載明的受理時間是否合法的問題
根據(jù)行政許可法第三十二條第一款第四項、第二款之規(guī)定，行政機關(guān)對申請人提出的行政許可申請，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況分別作出處理，申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場或者在五日內(nèi)一次性告知申請人需要補正的全部內(nèi)容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起即為受理。行政機關(guān)受理或者不予受理行政許可申請，均應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機關(guān)專用印章和注明日期的書面憑證。本案中，某出租車公司于2020年8月至2021年1月期間多次向夾江縣審批局提出延續(xù)申請，夾江縣審批局直至2021年1月20日才正式作出《補正材料告知書》，告知某出租車公司需補正的材料。夾江縣審批局在前幾次收到某出租車公司申請時，均未按照前述規(guī)定及時作出加蓋印章和注明日期的書面受理或不受理憑證，其在庭審中陳述是因為某出租車公司提交的申請材料不全需要補正故予以退回，但“退回”并非法定處理方式，且夾江縣審批局未提交證據(jù)證明其在五日內(nèi)一次性告知了某出租車公司需要補正的全部內(nèi)容。按照前述規(guī)定，夾江縣審批局逾期不告知的，應(yīng)當(dāng)自收到申請材料之日起即視為受理，故應(yīng)推定夾江縣審批局2020年8月28日收到某出租車公司的申請材料之日起即為受理，某出租車公司的延續(xù)申請未超過《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第十九條規(guī)定的“車輛經(jīng)營權(quán)有效期屆滿60日前”的申請期限。退一步講，即便以5號《許可決定》上載明的某出租車公司2021年1月7日的申請作為某出租車公司的申請時間，該時間也在某出租車公司申請延續(xù)的最早一批車輛經(jīng)營權(quán)有效期屆滿前一個多月，且某出租車公司自2020年8月至2021年1月期間多次向夾江縣審批局提出過延續(xù)申請，并未怠于主張權(quán)利，因夾江縣審批局遲遲未正式回復(fù)導(dǎo)致的期間耽誤不應(yīng)歸責(zé)于某出租車公司。因此，對于夾江縣審批局提出某出租車公司的延續(xù)申請超過申請期限的主張不予支持，夾江縣審批局以2021年1月7日作為某出租車公司的申請時間，以2021年2月26日作為受理時間不當(dāng)。
三、關(guān)于夾江縣審批局作出5號《許可決定》準(zhǔn)許某出租車公司延續(xù)25輛車是否合法的問題
綜合5號《許可決定》《請示》《核減決定》等證據(jù)可知，對于某出租車公司50輛出租車經(jīng)營權(quán)延續(xù)許可的申請，夾江縣審批局實際作了拆分，因某出租車公司前兩批車即將到期，夾江縣審批局于2021年3月25日先準(zhǔn)予某出租車公司快到期的前兩批車中25輛車的經(jīng)營權(quán)延續(xù)，對于剩余25輛車系在夾江縣審批局與夾江縣交通局共同請示夾江縣政府后，再由夾江縣交通局于同年5月11日通過《核減決定》的方式作出處理。但夾江縣審批局的5號《許可決定》存在以下問題：
一是夾江縣審批局?jǐn)M先準(zhǔn)予某出租車公司即將到期的前兩批車中的25輛車延續(xù)許可，將剩余25輛車報請夾江縣政府后再作處理，也應(yīng)在作出并送達5號《許可決定》時就告知某出租車公司該情況。5號《許可決定》中對于已決定準(zhǔn)予延續(xù)的25輛之外，某出租車公司申請的50輛車中的剩余25輛是否準(zhǔn)予延續(xù)許可、是否要進一步請示再作決定等均未作任何說明，未載明任何事實及法律依據(jù)不當(dāng)，未充分保障某出租車公司的知情權(quán)。
二是夾江縣審批局作出4號《許可決定》時施行的是2016年修正的巡游出租車管理規(guī)定，雖然夾江縣審批局答辯稱其作出4號《許可決定》適用的法律依據(jù)系2016年修正的巡游出租車管理規(guī)定第十九條，但其在4號《許可決定》中載明的法律依據(jù)為“《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》”（系2015年施行的舊法），且未載明具體適用的法律條款，明顯錯誤。
三是根據(jù)行政許可法第五十條第二款之規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定。本案中，某出租車公司的延續(xù)申請涉及三批先后到期的50輛巡游出租車，第一批17輛車許可經(jīng)營權(quán)到期時間為2021年2月9日，第二批9輛車許可經(jīng)營權(quán)到期時間為2021年3月23日，第三批24輛車許可經(jīng)營權(quán)到期時間為2021年6月9日。無論是5號《許可決定》，還是《核減決定》作出時，某出租車公司前兩批26輛車均早已超過原許可有效期，夾江縣審批局超期作出延續(xù)許可決定，不符合前述規(guī)定。
關(guān)于夾江縣審批局提出其之所以超過許可有效期作出許可，原因之一系為等待某出租車公司2020年度巡游出租汽車質(zhì)量信譽考核結(jié)果，不應(yīng)由夾江縣審批局為延續(xù)許可超期負(fù)責(zé)的主張。對此，法院認(rèn)為，相對集中行政許可權(quán)，決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)，是政府機構(gòu)改革的重要內(nèi)容之一，系通過調(diào)整政府部門之間的職能分工，合理劃分行政職權(quán)，解決行政審批層次過多、職能交叉、機構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，真正實現(xiàn)高效、便民，行政許可法第二十五條規(guī)定之“精簡、統(tǒng)一、效能”為其基本原則。本案中，在夾江縣集中行政許可權(quán)改革試點之前，根據(jù)《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第六條第三款、第十九條，及《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽考核辦法》第四條第三款的規(guī)定，夾江縣交通局既是出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽考核的部門，也是作出是否準(zhǔn)予延續(xù)出租車經(jīng)營許可的部門，某出租車公司申請出租車經(jīng)營權(quán)延續(xù)許可只需向夾江縣交通局提出申請，由夾江縣交通局對某出租車公司的出租車服務(wù)質(zhì)量信譽考核，并根據(jù)該結(jié)果作出準(zhǔn)予延續(xù)或核減的決定。服務(wù)質(zhì)量信譽考核與延續(xù)許可審批由同一個行政機關(guān)作出，由于內(nèi)部信息的統(tǒng)一，以及未在原許可有效期限內(nèi)作出延續(xù)決定可能導(dǎo)致行政機關(guān)承擔(dān)被推定默示準(zhǔn)許的不利后果，客觀上有利于督促該行政機關(guān)根據(jù)待延續(xù)之原許可的到期時間對其相應(yīng)的出租車服務(wù)質(zhì)量信譽考核時間作出調(diào)整，從而盡量不超過原許可有效期限，不耽誤出租車經(jīng)營者延續(xù)經(jīng)營。但試點之后，夾江縣的出租車經(jīng)營許可延續(xù)審批權(quán)與出租車服務(wù)質(zhì)量信譽考核權(quán)發(fā)生了分離，出租車經(jīng)營許可延續(xù)審批權(quán)由夾江縣審批局行使，與出租車經(jīng)營許可延續(xù)密切相關(guān)的出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽考核之職權(quán)則仍由夾江縣交通局行使。
在此情形下，為最大限度地減少或避免因出租車服務(wù)質(zhì)量考核權(quán)與延續(xù)許可審批權(quán)分離可能帶來的超期許可問題，從而真正體現(xiàn)行政許可法第二十五條規(guī)定集中行政許可權(quán)之“精簡、統(tǒng)一、效能”的基本原則與高效、便民之立法精神，夾江縣審批局應(yīng)盡到合理的告知與注意義務(wù)，在收到某出租車公司的延續(xù)申請后，應(yīng)當(dāng)及時就其因集中行政許可權(quán)試點引發(fā)的新的職權(quán)分工及某出租車公司申請所欠缺的材料告知某出租車公司，或及時就某出租車公司的原許可即將到期、亟待服務(wù)質(zhì)量信譽考核結(jié)果的情況與夾江縣交通局溝通。本案中，某出租車公司自2020年8月至2021年1月期間多次向夾江縣審批局提出延續(xù)申請，其延續(xù)申請符合《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》第十九條關(guān)于出租汽車延續(xù)經(jīng)營許可申請應(yīng)在車輛經(jīng)營權(quán)有效期屆滿60日前提出之期限要求，已給予夾江縣審批局在某出租車公司案涉車輛經(jīng)營權(quán)到期之前作出處理的充分時間，而夾江縣審批局遲遲未正式回復(fù)某出租車公司或及時受理，或與出租車服務(wù)質(zhì)量考核部門及時溝通，直至2021年1月20日夾江縣審批局才正式作出《補正材料告知書》告知某出租車公司需補交出租車服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果等材料，此時距離某出租車公司案涉第一批車到期僅余20天，故夾江縣審批局對于延續(xù)許可期限耽誤亦應(yīng)負(fù)一定責(zé)任。
關(guān)于某出租車公司認(rèn)為應(yīng)當(dāng)推定夾江縣審批局默示準(zhǔn)許其50輛出租汽車經(jīng)營許可的主張是否成立的問題。某出租車公司的理由是認(rèn)為，根據(jù)行政許可法第五十條第二款關(guān)于“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準(zhǔn)予延續(xù)”之規(guī)定，夾江縣審批局未在許可有效期限屆滿前作決定，故應(yīng)視為默示準(zhǔn)許。對此，法院認(rèn)為，第一，因5號《許可決定》《核減決定》（《核減決定》已被2021川1102行初349號行政判決書撤銷）作出時，某出租車公司的前兩批車（26輛）均早已超過許可有效期，根據(jù)前述規(guī)定，對于某出租車公司前兩批車（26輛）應(yīng)當(dāng)根據(jù)前述規(guī)定，推定為準(zhǔn)予延續(xù)。某出租車公司已到期的前兩批車中的25輛已由夾江縣審批局作出的5號《許可決定》予以延續(xù)，故還需對前兩批車中剩余1輛予以默示準(zhǔn)許。第二，對于某出租車公司剩余24輛車是否應(yīng)予推定默示準(zhǔn)許的問題。雖然5號《許可決定》中未載明是否對該24輛車經(jīng)營許可權(quán)準(zhǔn)予延續(xù)，但《核減決定》實際上對該部分車輛是否準(zhǔn)予延續(xù)作出了處理。雖然《核減決定》并非以夾江縣審批局名義作出，但作出《核減決定》的夾江縣交通局系原許可機關(guān)、而非其他與許可毫無關(guān)系的主體，且夾江縣審批局實際參與了核減工作，《核減決定》系其與夾江縣交通局共同作出《請示》，報請夾江縣政府后才由夾江縣交通局作出,《核減決定》在某出租車公司第三批車（24輛）許可有效期屆滿前（也在某出租車公司提起本案訴訟之前）即已作出并送達某出租車公司。在此情形下，若仍推定夾江縣審批局對于該24輛車已默示準(zhǔn)許，不符合本案實際，故對于某出租車公司的該部分默示準(zhǔn)許的主張，不予支持。因（2021）川1102行初349號生效判決已撤銷該《核減決定》，夾江縣審批局作為延續(xù)出租車經(jīng)營權(quán)許可的審批機關(guān)，尚有裁量余地，應(yīng)對某出租車公司剩余24輛車是否準(zhǔn)予延續(xù)重新作出決定。
綜上，5號《許可決定》違法，本應(yīng)予以撤銷。但考慮到一方面，5號《許可決定》中應(yīng)載明而實際未載明對于某出租車公司剩余25輛車延續(xù)經(jīng)營許可權(quán)如何處理的具體情況，該部分雖然違法但無可撤銷內(nèi)容，故應(yīng)予確認(rèn)違法。另一方面，5號《許可決定》實際系準(zhǔn)許延續(xù)某出租車公司當(dāng)時已到期的前兩批車中的25輛車的經(jīng)營許可權(quán)，某出租車公司已按此辦理25輛車的后續(xù)經(jīng)營手續(xù)，某出租車公司對于25輛車已延續(xù)的經(jīng)營許可權(quán)具有信賴?yán)?，?yīng)當(dāng)予以保障。同時綜合考量夾江縣審批局在延續(xù)許可中的過錯不應(yīng)由某出租車公司來承擔(dān)，以及出于維護穩(wěn)定、良好的公共行政秩序等因素，對于該已準(zhǔn)許延續(xù)25輛車經(jīng)營許可權(quán)的部分，僅予確認(rèn)違法，不予撤銷。
裁判要旨
1.開展相對集中行政許可權(quán)改革試點應(yīng)當(dāng)符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則，科學(xué)劃分職權(quán)邊界。試點行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)職權(quán)分工，正確厘清職權(quán)范圍，做好權(quán)力交接與溝通；面對延續(xù)許可申請人的申請，應(yīng)全面、積極履行回復(fù)與告知義務(wù)，并在法定期限內(nèi)依法作出是否準(zhǔn)予延續(xù)的答復(fù)。
2.原行政許可有效期屆滿前，申請人多次在網(wǎng)上提出續(xù)行許可申請并積極主張權(quán)利，許可機關(guān)網(wǎng)上退回但未告知理由，也未依法回復(fù)和告知申請人需要補正材料的，應(yīng)當(dāng)推定許可機關(guān)自首次收到申請材料之日起即視為受理。許可機關(guān)的拖延受理、職權(quán)交接不暢等因素，是導(dǎo)致在申請人原行政許可已到期后遲遲未作出是否準(zhǔn)予決定的重要原因的，應(yīng)依照行政許可法第五十條第二款規(guī)定的情形，對已到期仍未作出的原行政許可推定為默示準(zhǔn)許。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政許可法》第25條、第32條、第50條
一審：四川省樂山市市中區(qū)人民法院（2021）川1102行初186號行政判決（2022年1月21日）
二審：四川省樂山市中級人民法院（2022）川11行終53號行政裁定（2022年5月6日）
