濟南某建筑安裝工程有限責任公司訴濟南市歷城區(qū)人民政府、濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會行政協(xié)議案-無權處分的行政協(xié)議無效
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-018-002
關鍵詞
行政/行政協(xié)議/無權處分/調(diào)查核實職責/可撤銷/無效
基本案情
濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會在該村擁有國有出讓土地一宗，并辦理了國有土地使用權證書。1996年，濟南某建筑安裝工程有限責任公司租賃上述土地后建設生產(chǎn)和辦公用房，開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。2000年，中國某方車輛公司山東分公司與濟南某建筑安裝工程有限責任公司簽訂《房屋租賃合同》，承租上述土地上房屋及院落，租期二十年，其中，濟南某建筑安裝工程有限責任公司所建的部分房屋予以保留，部分房屋在補償后可以拆除，租期內(nèi)中國某方車輛公司山東分公司可以根據(jù)需要自行建造地上建筑物；合同期滿地上建筑物無償歸濟南某建筑安裝工程有限責任公司所有；在租賃期內(nèi)，如國家征用占用，國家支付的補償費應由雙方各自投資建設擁有的不動產(chǎn)的價值分別享受。2003年8月，濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會出具《房產(chǎn)證明》，載明濟南某建筑安裝工程有限責任公司租用本村建設用地4.5市畝，建筑物是該公司自己所建。
2018年2月，濟南市土地儲備中心（甲方）與濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會（乙方）與華山建設指揮部（丙方）簽訂《國有土地使用權收回合同》，合同載明：甲方收回乙方案涉國有土地使用權，對土地及其地上建（構）筑物按照評估價格進行補償，其中建構筑物按照1號報告評估確定的價格補償。同日，華山建設指揮部（甲方）與濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會（乙方）簽訂《國有土地附著物補充合同》（以下簡稱《補充合同》），載明：由于2號評估報告中的地上建構筑物未在主合同中體現(xiàn)，經(jīng)協(xié)商同意，甲乙雙方簽訂此補充合同，甲方同意按照2號評估報告的價格給付乙方。
2020年，中國某方車輛公司山東分公司以濟南某建筑安裝工程有限責任公司為被告、以濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會為第三人向法院提起民事訴訟，請求確認案涉國有土地使用權對應權益的50%及全部地上附著物對應的所有權益歸中國某方車輛公司山東分公司所有。2020年5月，上述三方簽訂《和解協(xié)議書》，對《國有土地使用權收回合同》中載明的土地補償費和地上附著物補償費達成了和解協(xié)議。后中國某方車輛公司山東分公司撤回起訴。但該民事訴訟未涉及《補充合同》中2號評估報告中的地上建構筑物的處理問題。濟南某建筑安裝工程有限責任公司不服《補充合同》，提起訴訟，請求撤銷該合同。
濟南鐵路運輸法院于2022年10月17日作出（2022）魯7101行初328號行政判決：一、駁回濟南某建筑安裝工程有限責任公司對濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會的起訴；二、確認《國有土地附著物補充合同》中涉及地上建（構）筑物的內(nèi)容無效；三、駁回濟南某建筑安裝工程有限責任公司其他訴訟請求。宣判后，濟南市歷城區(qū)人民政府提出上訴。濟南鐵路運輸中級法院于2022年12月29日作出（2022）魯71行終447號行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為，《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應當確認行政協(xié)議無效。”行政機關作為行政協(xié)議的發(fā)起方、監(jiān)督方，對協(xié)議的訂立、履行起主導作用，其本身亦負有嚴格依法行政的責任。當時有效的《濟南市國有土地收購儲備辦法》第七條規(guī)定：“土地收購一般按照下列程序進行：……（三）對擬收購的土地及其地上建（構）筑物的權屬、權利等有關情況進行調(diào)查和審核；”第十條規(guī)定：“土地收購應當簽訂合同。土地收購合同應當包括以下內(nèi)容：（一）被收購土地使用權人名稱、地址、法定代表人，土地位置、四至范圍、等級、面積、用途，地上建（構）筑物狀況及房地產(chǎn)權屬情況；”本案中，濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會明知其只享有案涉土地使用權，不享有地上物所有權，卻對該地上物進行無權處分。濟南市歷城區(qū)人民政府在對案涉國有土地進行收儲時，未按照當時有效的相關法規(guī)的規(guī)定，對案涉地上物權屬、權利等有關情況進行調(diào)查核實，即與濟南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會簽訂協(xié)議，一方面，違反了依法行政原則和誠實信用原則；另一方面，嚴重損害了實際權利人的合法權益，屬于重大且明顯違法的情形，應當被確認無效。
裁判要旨
行政協(xié)議兼具“行政性”與“協(xié)議性”。對于無權處分的民事合同，民事法律規(guī)范中不否認其效力。對于無權處分的行政協(xié)議的效力，行政法律法規(guī)中并無明確規(guī)定，但不能直接適用民事法律規(guī)范認定其有效，因為民事合同中無權處分規(guī)定的目的是為保護善意第三人，但行政協(xié)議是側(cè)重保護行政相對人的利益。相反，應根據(jù)行政協(xié)議“行政性”的屬性來判斷。行政協(xié)議的“行政性”要求行政機關必須“依法”行政，如需履行在協(xié)議簽訂前對權利主體和合同標的進行調(diào)查核實等職責，以確保所簽協(xié)議符合客觀實際和法律法規(guī)的規(guī)定。行政機關未嚴格依法行政履行調(diào)查核實職責，導致無權處分協(xié)議出現(xiàn)的，此時若認定協(xié)議有效，則實際權利人無法通過第三人撤銷之訴或確認無效之訴，糾正錯誤，對其而言顯失公平，故此時應對協(xié)議效力進行否定性評價。對于無權處分的行政協(xié)議到底是可撤銷還是無效，并不局限于當事人訴求，慮及可撤銷的行政行為存在起訴期限的限制，為了最大限度的保護實際權利人的合法權益，應以確認無效為宜。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第75條
《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第94條
《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第12條
一審：濟南鐵路運輸法院（2022）魯7101行初328號行政判決（2022年10月17日）
二審：濟南鐵路運輸中級法院（2022）魯71行終447號行政判決（2022年12月29日）
