濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司訴濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府、濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)行政協(xié)議案-無(wú)權(quán)處分的行政協(xié)議無(wú)效
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-018-002
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/無(wú)權(quán)處分/調(diào)查核實(shí)職責(zé)/可撤銷(xiāo)/無(wú)效
基本案情
濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)在該村擁有國(guó)有出讓土地一宗，并辦理了國(guó)有土地使用權(quán)證書(shū)。1996年，濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司租賃上述土地后建設(shè)生產(chǎn)和辦公用房，開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。2000年，中國(guó)某方車(chē)輛公司山東分公司與濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司簽訂《房屋租賃合同》，承租上述土地上房屋及院落，租期二十年，其中，濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司所建的部分房屋予以保留，部分房屋在補(bǔ)償后可以拆除，租期內(nèi)中國(guó)某方車(chē)輛公司山東分公司可以根據(jù)需要自行建造地上建筑物；合同期滿(mǎn)地上建筑物無(wú)償歸濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司所有；在租賃期內(nèi)，如國(guó)家征用占用，國(guó)家支付的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)由雙方各自投資建設(shè)擁有的不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值分別享受。2003年8月，濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)出具《房產(chǎn)證明》，載明濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司租用本村建設(shè)用地4.5市畝，建筑物是該公司自己所建。
2018年2月，濟(jì)南市土地儲(chǔ)備中心（甲方）與濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)（乙方）與華山建設(shè)指揮部（丙方）簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)收回合同》，合同載明：甲方收回乙方案涉國(guó)有土地使用權(quán)，對(duì)土地及其地上建（構(gòu)）筑物按照評(píng)估價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，其中建構(gòu)筑物按照1號(hào)報(bào)告評(píng)估確定的價(jià)格補(bǔ)償。同日，華山建設(shè)指揮部（甲方）與濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)（乙方）簽訂《國(guó)有土地附著物補(bǔ)充合同》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《補(bǔ)充合同》），載明：由于2號(hào)評(píng)估報(bào)告中的地上建構(gòu)筑物未在主合同中體現(xiàn)，經(jīng)協(xié)商同意，甲乙雙方簽訂此補(bǔ)充合同，甲方同意按照2號(hào)評(píng)估報(bào)告的價(jià)格給付乙方。
2020年，中國(guó)某方車(chē)輛公司山東分公司以濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司為被告、以濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)為第三人向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)案涉國(guó)有土地使用權(quán)對(duì)應(yīng)權(quán)益的50%及全部地上附著物對(duì)應(yīng)的所有權(quán)益歸中國(guó)某方車(chē)輛公司山東分公司所有。2020年5月，上述三方簽訂《和解協(xié)議書(shū)》，對(duì)《國(guó)有土地使用權(quán)收回合同》中載明的土地補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)達(dá)成了和解協(xié)議。后中國(guó)某方車(chē)輛公司山東分公司撤回起訴。但該民事訴訟未涉及《補(bǔ)充合同》中2號(hào)評(píng)估報(bào)告中的地上建構(gòu)筑物的處理問(wèn)題。濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司不服《補(bǔ)充合同》，提起訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)該合同。
濟(jì)南鐵路運(yùn)輸法院于2022年10月17日作出（2022）魯7101行初328號(hào)行政判決：一、駁回濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司對(duì)濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)的起訴；二、確認(rèn)《國(guó)有土地附著物補(bǔ)充合同》中涉及地上建（構(gòu)）筑物的內(nèi)容無(wú)效；三、駁回濟(jì)南某建筑安裝工程有限責(zé)任公司其他訴訟請(qǐng)求。宣判后，濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府提出上訴。濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院于2022年12月29日作出（2022）魯71行終447號(hào)行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十二條規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效?！毙姓C(jī)關(guān)作為行政協(xié)議的發(fā)起方、監(jiān)督方，對(duì)協(xié)議的訂立、履行起主導(dǎo)作用，其本身亦負(fù)有嚴(yán)格依法行政的責(zé)任。當(dāng)時(shí)有效的《濟(jì)南市國(guó)有土地收購(gòu)儲(chǔ)備辦法》第七條規(guī)定：“土地收購(gòu)一般按照下列程序進(jìn)行：……（三）對(duì)擬收購(gòu)的土地及其地上建（構(gòu)）筑物的權(quán)屬、權(quán)利等有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查和審核；”第十條規(guī)定：“土地收購(gòu)應(yīng)當(dāng)簽訂合同。土地收購(gòu)合同應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：（一）被收購(gòu)?fù)恋厥褂脵?quán)人名稱(chēng)、地址、法定代表人，土地位置、四至范圍、等級(jí)、面積、用途，地上建（構(gòu)）筑物狀況及房地產(chǎn)權(quán)屬情況；”本案中，濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)明知其只享有案涉土地使用權(quán)，不享有地上物所有權(quán)，卻對(duì)該地上物進(jìn)行無(wú)權(quán)處分。濟(jì)南市歷城區(qū)人民政府在對(duì)案涉國(guó)有土地進(jìn)行收儲(chǔ)時(shí)，未按照當(dāng)時(shí)有效的相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，對(duì)案涉地上物權(quán)屬、權(quán)利等有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，即與濟(jì)南市歷城區(qū)華山街道姬家莊村民委員會(huì)簽訂協(xié)議，一方面，違反了依法行政原則和誠(chéng)實(shí)信用原則；另一方面，嚴(yán)重?fù)p害了實(shí)際權(quán)利人的合法權(quán)益，屬于重大且明顯違法的情形，應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)無(wú)效。
裁判要旨
行政協(xié)議兼具“行政性”與“協(xié)議性”。對(duì)于無(wú)權(quán)處分的民事合同，民事法律規(guī)范中不否認(rèn)其效力。對(duì)于無(wú)權(quán)處分的行政協(xié)議的效力，行政法律法規(guī)中并無(wú)明確規(guī)定，但不能直接適用民事法律規(guī)范認(rèn)定其有效，因?yàn)槊袷潞贤袩o(wú)權(quán)處分規(guī)定的目的是為保護(hù)善意第三人，但行政協(xié)議是側(cè)重保護(hù)行政相對(duì)人的利益。相反，應(yīng)根據(jù)行政協(xié)議“行政性”的屬性來(lái)判斷。行政協(xié)議的“行政性”要求行政機(jī)關(guān)必須“依法”行政，如需履行在協(xié)議簽訂前對(duì)權(quán)利主體和合同標(biāo)的進(jìn)行調(diào)查核實(shí)等職責(zé)，以確保所簽協(xié)議符合客觀(guān)實(shí)際和法律法規(guī)的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)未嚴(yán)格依法行政履行調(diào)查核實(shí)職責(zé)，導(dǎo)致無(wú)權(quán)處分協(xié)議出現(xiàn)的，此時(shí)若認(rèn)定協(xié)議有效，則實(shí)際權(quán)利人無(wú)法通過(guò)第三人撤銷(xiāo)之訴或確認(rèn)無(wú)效之訴，糾正錯(cuò)誤，對(duì)其而言顯失公平，故此時(shí)應(yīng)對(duì)協(xié)議效力進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)。對(duì)于無(wú)權(quán)處分的行政協(xié)議到底是可撤銷(xiāo)還是無(wú)效，并不局限于當(dāng)事人訴求，慮及可撤銷(xiāo)的行政行為存在起訴期限的限制，為了最大限度的保護(hù)實(shí)際權(quán)利人的合法權(quán)益，應(yīng)以確認(rèn)無(wú)效為宜。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第75條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第94條
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第12條
一審：濟(jì)南鐵路運(yùn)輸法院（2022）魯7101行初328號(hào)行政判決（2022年10月17日）
二審：濟(jì)南鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2022）魯71行終447號(hào)行政判決（2022年12月29日）
