韋某等64人訴防城港市防城區(qū)人民政府、防城港市人民政府不履行法定職責(zé)案-縣級政府負有落實被征地村民社會保障的法定職責(zé)
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-021-008
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責(zé)/被征地農(nóng)民/社會保障/縣級政府
基本案情
原告韋某等64位村民系廣西壯族自治區(qū)防城港市防城區(qū)城南村某東組與某西組村民。2017年防城港市防城區(qū)征地拆遷辦公室與某東組和某西組分別簽訂《征收土地協(xié)議》，約定征收某西組土地420.823畝，土地補償費、安置補助費按綜合價每畝3萬元補償，共計補償金額為12624690元；約定征收某東組土地420.823畝，土地補償費、安置補助費按綜合畝3萬元補償，共計補償金額為12624690元。后防城區(qū)人民政府分別又與某東組和某西組簽訂《補充協(xié)議書》，就征地補償?shù)茸鞒黾s定?！堆a充協(xié)議書》第七條約定，失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險購買按防城港市人民政府新出臺的政策執(zhí)行。
2021年3月22日，包括原告韋某等64位村民在內(nèi)的85名村民聯(lián)名向被告防城港市人民政府郵寄《請求關(guān)注被征地農(nóng)民生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益》的申請書。2022年4月20日，原告韋某等64位村民向被告防城區(qū)人民政府郵寄《失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療保險申請書》。二被告均未予答復(fù)。被征地后，二被告長期未落實被征收土地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險，故原告韋某等64位村民訴至法院，請求確認二被告不履行征地社保職責(zé)的行為違法，責(zé)令二被告履行相關(guān)職責(zé)。
廣西壯族自治區(qū)防城港市中級人民法院于2023年1月29日作出（2022）桂06行初54號行政判決：被告防城港市防城區(qū)人民政府在本判決生效之日起60日內(nèi)對原告防城港市防城區(qū)城南村某東組和西組64位村民請求的養(yǎng)老等社會保障問題作出相應(yīng)處理或答復(fù)。
裁判理由
法院生效裁判認為：本案審查重點為原告訴二被告履行職責(zé)之訴應(yīng)否支持。
一、關(guān)于原告的請求事項是否具有請求權(quán)基礎(chǔ)的問題
某東組和西組村民集體土地共841.646畝于2017年3月13日和8月7日被征收。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國民法典》等法律規(guī)定，原告作為被征地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)被納入相應(yīng)的社會保險制度。此外，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)勞動保障部關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕29號）《勞動和社會保障部、國土資源部關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》（勞社部發(fā)〔2007〕14號）等文件對被征地農(nóng)民的養(yǎng)老等社會保障問題亦作出相關(guān)規(guī)定?！稄V西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險制度的指導(dǎo)意見》（桂人社發(fā)〔2016〕46號）《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險實施細則》（桂人社發(fā)〔2017〕23號）《防城港市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險實施辦法》（防人社發(fā)〔2017〕46號）等文件則對被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老等社會保障問題作了進一步細化。由此可見，原告作為被征地農(nóng)民，基本養(yǎng)老保險等社會保障權(quán)應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo。
二、關(guān)于原告和被告是否具有主體資格的問題
首先，關(guān)于被告防城區(qū)人民政府是否適格的問題。《中華人民共和國土地管理法》《防城港市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險實施辦法》（防人社發(fā)〔2017〕46號）等文件均對政府承擔(dān)被征地農(nóng)民社會保障的相關(guān)職責(zé)作了規(guī)定。本案中，防城區(qū)征地拆遷辦公室與某東組和西組簽訂涉案征地協(xié)議，實質(zhì)上是受防城區(qū)人民政府委托實施的行為，協(xié)議內(nèi)容涉及土地征收和補償，具有行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，防城區(qū)人民政府作為縣級人民政府及土地征收的組織實施主體，負責(zé)本地被征地農(nóng)民社會保障的組織實施和社會保障各項資金的落實工作，其應(yīng)當(dāng)履行主體責(zé)任。
關(guān)于防城區(qū)人民政府是否為具體辦理養(yǎng)老保險手續(xù)的單位，是否具有具體辦理失地保險職責(zé)的問題。本案中，被征地農(nóng)民的社會保障權(quán)不完全等同于社會保險范疇的社會保障權(quán)，突出體現(xiàn)在補償性上。被征地農(nóng)民社會保障作為一種征地補償方式，用于解決農(nóng)民因失地導(dǎo)致的生產(chǎn)生活問題，其性質(zhì)上融合了補償權(quán)和社會保險保障權(quán)，作為一種替代貨幣補償?shù)姆绞酱嬖?。盡管防城區(qū)人民政府不是具體辦理養(yǎng)老保險手續(xù)的單位，但考慮到被征地農(nóng)民的社會保障問題不僅關(guān)乎農(nóng)民基本生存和生活水平，還關(guān)乎社會穩(wěn)定和發(fā)展，尤其本案涉及被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老等社會保障問題長期未能解決，作為轄區(qū)政府應(yīng)當(dāng)引起重視，組織實施社會保障各項資金的落實工作，將保障被征收人合法權(quán)益的政策落實到位，切實維護被征收人的合法權(quán)益。
其次，關(guān)于被告防城港市人民政府是否適格的問題。征地社保作為一種征地拆遷貨幣補償?shù)奶娲绞?，屬于征地補償安置工作，參照《防城港市城區(qū)集體土地征收拆遷補償及安置辦法》（防政發(fā)〔2016〕3號）及《防城港市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)防城港市中心片區(qū)集體土地統(tǒng)征工作實施方案》（防政辦發(fā)〔2016〕7號）的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由實施征地的城區(qū)政府負責(zé)，即防城區(qū)人民政府。
最后，關(guān)于原告是否適格的問題。被告主張原告是否全部具備享受社保待遇的資格應(yīng)由相關(guān)部門審核確定。如前所述，給被征地農(nóng)民辦理社會保障手續(xù)是一項涉及多部門、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工作，確定原告是否屬于涉案基本養(yǎng)老保險補貼對象等工作是啟動社會保障工作的一部分。因此，對該問題的解決，仍屬于開展社會保障工作的一部分。原告的身份認定問題，不影響整個社會保障工作的啟動。
三、關(guān)于本案履職之訴應(yīng)否支持的問題
一般來講，提起履職之訴，前提是當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向行政機關(guān)提出申請，行政機關(guān)拒絕履行或逾期不作答復(fù)，且申請該行政機關(guān)作出的行為應(yīng)當(dāng)是一個具體的、特定的行政行為。參照《防城港市被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險實施辦法》第七章“辦理程序”的規(guī)定，“被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼對象名單、人數(shù)和每戶人均征地面積由村集體經(jīng)濟組織或村（居）民委員會依法提出，并經(jīng)村（居）民代表會議或村（居）民大會討論通過并公示后，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）初審、公示、確認，經(jīng)縣級征地機構(gòu)、國土資源、農(nóng)業(yè)等部門審核、公示后，報當(dāng)?shù)厝嗣裾畬彾ā保霸诳h級人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，縣（市、區(qū)）人力資源社會保障部門根據(jù)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險補貼對象人數(shù)、征地面積等進行資金測算，商國土資源、財政等部門共同擬定被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險報批實施方案，報同級人民政府審核”，辦理社會保險的程序是由村集體經(jīng)濟組織或村（居）民委員會提出，并經(jīng)村（居）民代表會議或村（居）民大會討論通過并公示后，逐級審核。本案中，原告未能舉證證明涉案養(yǎng)老保險問題是否已經(jīng)由村集體經(jīng)濟組織或村委會提出，是否經(jīng)村民代表會議或村民大會討論，但被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作的最終完成，需經(jīng)多部門審核，因政策性強、環(huán)節(jié)多，不可避免地涉及對政策的理解、宣傳、具體的操作和相關(guān)部門指導(dǎo)與配合。
本案中，從征地到原告起訴已五年有余，上述工作是否已啟動、落實，防城區(qū)人民政府對此既未能舉證證明，亦未作出合理解釋。而對落實被征地農(nóng)民社會保障工作是否已進行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、組織、督促等問題，屬于政府及相關(guān)部門應(yīng)主動為之的行為。且本案并非原告申請即可啟動社會保障手續(xù)的辦理，如駁回其訴請，可能會造成程序空轉(zhuǎn)。從有利于實質(zhì)性解決問題考慮，本案處理與以往一般履職之訴的判斷標(biāo)準有所不同。被告防城區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)對原告某東組和西組64位村民請求的養(yǎng)老等社會保障問題作出相應(yīng)處理或答復(fù)。故法院依法作出如上裁判。
裁判要旨
被征地村民依法享有養(yǎng)老和醫(yī)療保險待遇的社會保障權(quán)。人民政府具有在轄區(qū)內(nèi)依法建立被征地村民就業(yè)社會保障制度的職責(zé)和落實失地村民的養(yǎng)老、醫(yī)療社會保障的統(tǒng)籌監(jiān)管責(zé)任。被征地村民社會保障待遇長期得不到落實，屬于人民政府怠于履行法定職責(zé)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國民法典》第243條第2款
《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第47條第1款、第48條第5款
《中華人民共和國社會保險法》（2018年修正）第96條
一審：廣西壯族自治區(qū)防城港市中級人民法院（2022）桂06行初54號行政判決（2023年1月29日）
