中國某水投資集團(tuán)有限公司訴某市人民政府行政協(xié)議案-行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的審查認(rèn)定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-018-002
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/法定解除權(quán)/國有土地使用權(quán)/出讓收入
基本案情
原告中國某水投資集團(tuán)有限公司（以下簡稱中國某水公司）訴稱：中國某水公司與某市人民政府（以下簡稱某市政府）于2010年簽訂《開發(fā)合同》，依約成立了項目公司即湖南某水公司，并按約定進(jìn)行項目開發(fā)。但某市政府未全面履行《開發(fā)合同》，未按合同約定劃付湖南某水公司土地價款的等額扶持資金，且還有270畝土地未向湖南某水公司提供。中國某水公司請求某市政府回購或進(jìn)行合作，但雙方協(xié)商一直沒有達(dá)成協(xié)議。2017年，某市政府向中國某水公司、湖南某水公司及其實際控制人發(fā)出《關(guān)于解除〈開發(fā)合同〉的通知》。2018年，中國某水公司、湖南某水公司就解除通知的效力、返還經(jīng)營管理權(quán)及返還經(jīng)營管理收益等向中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會申請仲裁。同年，某市政府向人民法院申請確認(rèn)仲裁協(xié)議無效。2020年，人民法院以訴爭的《開發(fā)合同》屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議性質(zhì)為由，確認(rèn)某市政府與中國某水公司、湖南某水公司的仲裁協(xié)議無效。隨后，中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會據(jù)此作出撤銷案件的決定。為維護(hù)中國某水公司與湖南某水公司的合法權(quán)益，向法院提起行政訴訟，請求：1、依法確認(rèn)某市政府解除《開發(fā)合同》并將該合同項目轉(zhuǎn)給某經(jīng)投公司的行為違法；2、判令某市政府返還或者折價賠償并退還項目資產(chǎn)使用收益32325.210675萬元；3、判令某市政府向湖南某水公司劃付項目用地土地出讓金等額扶持款43807.79萬元及逾期違約金10623.389075萬元；4、判令某市政府向湖南某水公司補償性提供270畝土地的折價利益11483.586萬元及違約金3139萬元；5、判令本案的訴訟費用由某市政府負(fù)擔(dān)。
被告某市政府辯稱：合同的解除符合法律規(guī)定；中國某水公司對解除行為不服已超過起訴期限；中國某水公司對其提出的訴訟請求無訴的利益；其沒有違法侵占中國某水公司的項目資產(chǎn)；《開發(fā)合同》中關(guān)于返還土地出讓金價款的約定無效；中國某水公司主張的270畝土地折價款無事實依據(jù)。綜上，請求依法駁回原告訴訟請求。
第三人湖南某水公司管理人述稱：湖南某水公司破產(chǎn)清算工作已接近尾聲，中國某水公司在本次訴訟中主張的各項權(quán)利應(yīng)當(dāng)由湖南某水公司享有。
第三人某經(jīng)投公司述稱：某市政府應(yīng)湖南某水公司的請求接手項目，其作為國有公司接手某市政府交予的項目并無不當(dāng)；該項目是因湖南某水公司經(jīng)營不力，為避免損失擴(kuò)大，自己申請的政府接管；根據(jù)協(xié)議的規(guī)定中國某水公司已將全部權(quán)利義務(wù)移交湖南某水公司，中國某水公司在本案中不享有訴權(quán)；湖南某水公司破產(chǎn)清算已終結(jié)，應(yīng)駁回原告訴訟請求。
法院經(jīng)審理查明：2010年9月，某市政府（甲方）與中國某水公司（乙方）簽訂《開發(fā)合同》，約定：乙方投資人民幣20億元以上，用于建成和經(jīng)營旅游城項目，總占地面積約1300畝。為方便項目實施，中國某水公司在當(dāng)?shù)厝~出資成立湖南某水公司。甲方承諾按照掛牌出讓旅游城項目用地所得的土地價款，劃付等額資金給湖南某水公司，扶持湖南某水公司用于旅游城項目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年8月湖南某水公司遞交《關(guān)于預(yù)借基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的報告》，同年9月某旅游度假區(qū)管理委員會（以下簡稱某區(qū)管委會）財政局累計向湖南某水公司撥付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金41895萬元。
2013年8月10日、9月13日，湖南某水公司與原某市國土資源局分別簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，繳納了41895萬元土地出讓金，取得了約1030畝國有土地使用權(quán)證。自2013年開始，湖南某水公司對該項目第一期工程“水上樂園”進(jìn)行投資建設(shè)。2014年8月，湖南某水公司遞交報告稱該公司已無資金及能力繼續(xù)后續(xù)建設(shè)。此后，某市政府召開專題會議，原則同意該報告，雙方協(xié)商終止《開發(fā)合同》，該市審計局牽頭對已建工程決算審計。2015年3月，湖南某水公司提出項目清算審計申請。同年6月，湖南某水公司向某經(jīng)投公司移交項目資產(chǎn)，退出項目建設(shè)。
因某市政府多次與湖南某水公司協(xié)商解除《開發(fā)合同》未取得實質(zhì)性進(jìn)展。2017年9月，某市政府向中國某水公司、湖南某水公司及實際控制人作出《關(guān)于解除〈開發(fā)合同〉的通知》。2017年12月，中國某水公司回函不同意解除。2019年10月23日，法院作出（2018）湘07破6號之一民事裁定，宣告湖南某水公司破產(chǎn)。
湖南省常德市中級人民法院于2021年11月4日作出（2020）湘07行初112號行政判決：駁回原告中國某水公司的訴訟請求。中國某水公司不服，提起上訴。湖南省高級人民法院于2023年1月29日作出（2021）湘行終1164號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
第一，關(guān)于某市政府解除《開發(fā)合同》行為是否合法的問題?！吨腥A人民共和國合同法》第九十四條規(guī)定：“有下列情形之一的，當(dāng)事人可以解除合同：……（二）在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)”。本案中，某市政府與中國某水公司簽訂案涉《開發(fā)合同》，約定由湖南某水公司享有該協(xié)議相關(guān)權(quán)益或履行該合同項下義務(wù)。協(xié)議履行過程中，湖南某水公司向某市政府遞交《后續(xù)開發(fā)建設(shè)報告》，稱該公司已無資金能力繼續(xù)后續(xù)建設(shè)。后又向某市清算領(lǐng)導(dǎo)小組及某市審計局遞交《關(guān)于請求對某文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)我公司投資建設(shè)項目進(jìn)行清算審計的報告》，再次表明該公司無資金及能力進(jìn)行后續(xù)建設(shè)，并正式提出項目清算審計申請，以便回收投資及解除與某市政府簽訂的建設(shè)開發(fā)合同。后某市政府指定某經(jīng)投公司接管了案涉項目，進(jìn)行后續(xù)工程建設(shè)和經(jīng)營管理。雖然某市政府與湖南某水公司未能就解除《開發(fā)合同》達(dá)成一致意見。但在湖南某水公司明確表示無繼續(xù)履約能力，并表明解除《開發(fā)合同》意向的情況下，某市政府具有依照《中華人民共和國合同法》第九十四條的規(guī)定解除《開發(fā)合同》的權(quán)利。某市政府于2017年9月12日向中國某水公司、湖南某水公司作出《關(guān)于解除<開發(fā)合同>的通知》并送達(dá)，符合法律規(guī)定，并無不當(dāng)。湖南某水公司系因其資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)而導(dǎo)致破產(chǎn)，其所負(fù)債務(wù)與某市政府解除《開發(fā)合同》行為之間不存在因果關(guān)系，亦無證據(jù)證明某市政府解除《開發(fā)合同》的行為給中國某水公司和湖南某水公司造成了其他損失。在湖南某水公司只完成了旅游城項目第一期“水上樂園”的建設(shè)，未完成后續(xù)項目建設(shè)的情況下，破產(chǎn)清算程序中仍將5000萬元履約保證金及2648.19萬元資金占用費作為湖南某水公司的資產(chǎn)進(jìn)行分配，某市政府已充分保障了湖南某水公司的合法財產(chǎn)權(quán)益。中國某水公司關(guān)于某市政府解除合同造成其及湖南某水公司損失的理由不能成立。
第二，關(guān)于某市政府指定某經(jīng)投公司接管案涉項目是否合法，以及是否應(yīng)當(dāng)退還或賠償涉案項目資產(chǎn)及收益的問題。湖南某水公司在向某市政府遞交《后續(xù)開發(fā)建設(shè)報告》中提出，因該公司已無資金及能力繼續(xù)后續(xù)建設(shè)，案涉項目由某市政府回購項目或股份，組建新公司繼續(xù)項目的建設(shè)和經(jīng)營，或者共同合作開發(fā)建設(shè)管理。2015年6月，湖南某水公司向某經(jīng)投公司移交了相關(guān)公司資產(chǎn)，此后湖南某水公司未再參與案涉項目的建設(shè)和經(jīng)營管理，亦未就某經(jīng)投公司接管案涉項目的行為提出異議，可以視為湖南某水公司同意由某市政府指定的某經(jīng)投公司接管案涉項目。中國某水公司并未提交證據(jù)證明某市政府存在強行接管、非法侵占案涉項目的行為，其請求確認(rèn)某市政府強行非法接管案涉項目后轉(zhuǎn)給某經(jīng)投公司的行為違法，沒有事實和法律依據(jù)。中國某水公司與湖南某水公司系兩個獨立的法人，其公司財產(chǎn)相互獨立，中國某水公司并非湖南某水公司的股東，即使作為實際出資人也無權(quán)以自己的名義就湖南某水公司的項目資產(chǎn)及收益提起股東代表訴訟并主張相關(guān)權(quán)利。中國某水公司亦無權(quán)依據(jù)《開發(fā)合同》對湖南某水公司涉案項目中的資產(chǎn)及收益主張權(quán)利。且接收湖南某水公司項目資產(chǎn)的是某經(jīng)投公司，并非某市政府，在某經(jīng)投公司接收項目資產(chǎn)的價款及相應(yīng)資金占用費已作為湖南某水公司的資產(chǎn)在破產(chǎn)清算程序中進(jìn)行分配的情況下，中國某水公司又在本案中主張要求某市政府退還或賠償涉案項目資產(chǎn)及收益，沒有事實和法律依據(jù)。中國某水公司提出關(guān)于破產(chǎn)清算程序中的問題不屬于本案行政訴訟的審理范圍。
第三，關(guān)于某市政府是否應(yīng)當(dāng)向湖南某水公司支付土地出讓金等額扶持款、270畝土地折價利益及違約金的問題?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》(2009年修正)第十九條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。土地使用權(quán)出讓金上繳和使用的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）第一條規(guī)定，國有土地使用權(quán)出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，土地價款的具體范圍包括以招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所確定的總成交價款等。任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”“舊城改造”“國有企業(yè)改制”等各種名義減免土地出讓收入，實行“零地價”，甚至“負(fù)地價”，或者以土地?fù)Q項目、先征后返、補貼等形式變相減免土地出讓收入。本案中，《開發(fā)合同》關(guān)于按照掛牌出讓旅游城項目用地所得土地價款劃付等額資金給湖南某水公司的內(nèi)容實質(zhì)上屬于變相減免國有土地出讓收入，違反了上述禁止性規(guī)定，導(dǎo)致國家土地出讓收入減少，損害了國家和公共利益，該約定無效。故對中國某水公司關(guān)于某市政府應(yīng)向湖南某水公司劃付土地出讓金等額扶持款及逾期違約金的訴訟請求，不予支持。且某區(qū)管委會財政局共計向湖南某水公司撥付了與湖南某水公司取得的三宗土地出讓價款相同數(shù)額的資金41895萬元，中國某水公司在回函中亦認(rèn)可某市政府當(dāng)時已經(jīng)履行了等額扶持款的給付義務(wù)，并未因《開發(fā)合同》中關(guān)于劃付土地價款等額資金的約定無效而造成中國某水公司和湖南某水公司的相關(guān)損失。某區(qū)管委會就上述資金在破產(chǎn)清算程序中作為債權(quán)申報受償?shù)男袨椴粚儆诒景感姓V訟審理范圍。根據(jù)《開發(fā)合同》的約定，旅游城項目正式用地的準(zhǔn)確位置、面積應(yīng)當(dāng)以簽訂的土地使用權(quán)出讓合同為準(zhǔn)。本案中，湖南某水公司與原某市國土資源局簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同，取得了三宗土地約1030畝的國有土地使用權(quán)，湖南某水公司破產(chǎn)程序中已將該三宗土地按照評估價格轉(zhuǎn)讓，并將轉(zhuǎn)讓價款作為湖南某水公司的破產(chǎn)財產(chǎn)進(jìn)行分配。某市政府已經(jīng)履行了《開發(fā)合同》約定的供地義務(wù)，湖南某水公司并未就270畝土地另行簽訂土地使用權(quán)出讓合同，亦未支付相應(yīng)的土地出讓價款，中國某水公司主張某市政府應(yīng)向湖南某水公司補償270畝土地折價利益及違約金，沒有事實和法律依據(jù)。
裁判要旨
1.在行政協(xié)議的訂立、履行過程中，不僅行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)恪守法定權(quán)限，不違背法律、法規(guī)的強制性規(guī)定，履行協(xié)議約定的各項義務(wù)，行政協(xié)議的相對方也應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和協(xié)議的約定，否則行政機(jī)關(guān)有依法依約解除協(xié)議的權(quán)利。在行政相對人明確表示無繼續(xù)履約能力并表明解除合作開發(fā)合同的意向的情況下，行政機(jī)關(guān)依據(jù)民事法律規(guī)范行使法定解除權(quán)并依程序送達(dá)，符合法律規(guī)定。
2.國有土地使用權(quán)出讓收入是國家公共財產(chǎn)，是社會全體成員共同享有的利益，并非政府可以隨意處分的收益，任何地區(qū)、部門和單位都不得減免或以土地?fù)Q項目、先征后返、補貼等形式變相減免。關(guān)于變相減免國有土地使用權(quán)出讓收入的約定因違反國家禁止性規(guī)定而無效。
3.行政協(xié)議相對人主張因行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議或協(xié)議部分條款無效導(dǎo)致相關(guān)損失，請求由行政機(jī)關(guān)賠償損失時，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合是否存在相關(guān)損失、該損失與行政機(jī)關(guān)解除行政協(xié)議的行為是否存在因果關(guān)系，以及是否系因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е虏糠謼l款無效等問題進(jìn)行審查認(rèn)定。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國民法典》第563條（本案適用的是1999年10月1日施行的《中華人民共和國合同法》第94條）
《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（2019年修正）第19條（本案適用的是2009年修正的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第19條）
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第27條第2款
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）第1條
一審：湖南省常德市中級人民法院（2020）湘07行初112號行政判決（2021年11月4日）
二審：湖南省高級人民法院（2021）湘行終1164號行政判決（2023年1月29日）
