廣東省某工程有限公司訴某市自然資源局行政處罰案-非法占地歷史遺留問題的處理
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-001-018
關(guān)鍵詞
行政/行政處罰/非法占用土地/過罰相當(dāng)
基本案情
2003年4月，某市發(fā)展計劃局批復(fù)同意廣東省某工程有限公司（以下簡稱某公司）在涉案地塊開展建設(shè)，原某市國土局也作出同意用地的預(yù)審意見，某市招商引資辦還發(fā)函明確土地補(bǔ)償費(fèi)按某公司與鎮(zhèn)政府協(xié)商的價格解決并要求盡快完成項目建設(shè)。9月，鎮(zhèn)國土所出具“茲有某度假村全部土地已經(jīng)我所協(xié)助征用。其土地使用證正在辦理中，請有關(guān)部門給予辦理報建手續(xù)”證明。2004年2月，某公司取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證等系列手續(xù)；某市政府也作出批復(fù)，減免報建規(guī)費(fèi)，兌現(xiàn)招商政策。其間，某公司通過向村民、村民小組租賃或購買的方式使用涉案土地并于年底建成某茶藝館。10月，原某省國土資源廳復(fù)函同意涉案項目完善用地手續(xù)，但某市有關(guān)部門一直未按要求申報完善手續(xù)。2014年，某市自然資源局經(jīng)立案調(diào)查后認(rèn)定，某公司未取得建設(shè)用地批準(zhǔn)手續(xù)即進(jìn)行建設(shè)，屬非法占用土地，決定沒收建筑物和其他設(shè)施。某公司起訴請求撤銷該處罰決定。
2014年9月29日，廣東省興寧市人民法院作出（2014）梅興法行初字第28號行政判決：駁回某公司的訴訟請求。某公司不服，提出上訴。廣東省梅州市中級人民法院于2014年12月18日作出（2014）梅中法行終字第70號行政判決：駁回上訴，維持原判。某公司不服，向廣東省高級人民法院申請再審。廣東省高級人民法院于2019年11月20日作出（2017）粵行申1232號行政裁定：駁回某公司的再審申請。某公司不服，向最高人民法院申訴。最高人民法院于2023年4月19日作出（2021）最高法行再249號行政判決：一、撤銷廣東省梅州市中級人民法院（2014）梅中法行終字第70號行政判決及廣東省興寧市人民法院（2014）梅興法行初字第28號行政判決；二、確認(rèn)被訴處罰決定違法。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：某公司未依法取得并完善用地審批手續(xù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但某市政府及相關(guān)部門明知某公司用地手續(xù)不全，仍然以招商引資名義作出一系列行政許可并支持先行建設(shè)，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。特別是因涉案項目符合土地利用總體規(guī)劃，原某省國土資源廳已經(jīng)同意完善用地手續(xù)的情況下，某市相關(guān)部門長期未推動完善用地手續(xù)，系違法用地狀態(tài)長期持續(xù)的重要原因。此外，某市政府部門及項目所在村組還收取某公司支付的部分土地補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。某公司對上述政府行為已形成足夠信賴，因而形成的信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)予以保護(hù)。某市自然資源局在十年后將非法占地責(zé)任全歸責(zé)于某公司，逕行將某茶藝館沒收，顯失公正，也侵害其信賴?yán)妗９首罡呷嗣穹ㄔ号袥Q撤銷一、二審判決，確認(rèn)被訴處罰決定違法，判決書同時載明：鑒于某公司原審期間未提出賠償請求，某市自然資源局主動協(xié)商采取具體補(bǔ)救措施或者賠償方案；協(xié)商不成的，應(yīng)及時作出賠償決定。對賠償決定不服的，可另行訴訟。
裁判要旨
行政機(jī)關(guān)在對歷史遺留的未批先建非法占地行為進(jìn)行處罰時，應(yīng)當(dāng)充分考慮全案情況，結(jié)合非法占地的原因、過程、時間與各方責(zé)任情況，采取既能實(shí)現(xiàn)行政管理目的，又能對相對人信賴?yán)嬗枰员Ｗo(hù)，對其權(quán)益影響和社會資源損害最小的執(zhí)法方式。作出相應(yīng)的行政處罰決定亦應(yīng)符合過罰相當(dāng)原則。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第47條、第76條（本案適用的是2004年修正的《中華人民共和國土地管理法》第43條、46條、第76條）
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年修訂）第5條第1款、第2款（本案適用的是2009年修正的《中華人民共和國行政處罰法》第4條第1款、第2款）
《中華人民共和國行政訴訟法》第74條第1項
一審：廣東省興寧市人民法院（2014）梅興法行初字第28號行政判決（2014年9月29日）
二審：廣東省梅州市中級人民法院（2014）梅中法行終字第70號行政判決（2014年12月18日）
再審審查：廣東省高級人民法院（2017）粵行申1232號行政裁定（2019年11月20日）
再審：最高人民法院（2021）最高法行再249號行政判決（2023年4月19日）
