某游樂公司訴磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局政府與社會(huì)資本合作協(xié)議行政賠償案-政府與社會(huì)資本合作協(xié)議中行政機(jī)關(guān)單方變更協(xié)議的審查
人民法院案例庫 入庫編號(hào)：2024-12-3-020-005
關(guān)鍵詞
行政/行政賠償/政府與社會(huì)資本合作協(xié)議/行政優(yōu)益權(quán)/行政協(xié)議
基本案情
2017年5月16日，某游樂公司與磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱磐石住建局）簽訂《磐石市某公園建設(shè)協(xié)議》，約定由某游樂公司負(fù)責(zé)投資修建公園，并對(duì)兒童游樂園有35年經(jīng)營使用權(quán)利。2018年8月31日，磐石園林中心以實(shí)施機(jī)構(gòu)的名義出具《成交通知書》，確認(rèn)某公園PPP建設(shè)項(xiàng)目中標(biāo)、成交社會(huì)資本為某游樂公司。2018年9月17日，某游樂公司與磐石住建局簽訂《磐石市某公園建設(shè)項(xiàng)目PPP合同書》，約定項(xiàng)目合作期30年（其中建設(shè)期2年，運(yùn)營期28年）。2020年7月4日，磐石住建局出具《關(guān)于某公園已完成工程量的說明》，某公園內(nèi)已完成工程量合計(jì)221萬元。2020年7月16日，磐石園林中心向某游樂公司作出《關(guān)于磐石市某公園PPP建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)事宜的告知函》，載明終止項(xiàng)目合同，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的工程量，雙方可委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)場已完成工程量據(jù)實(shí)測算，磐石園林處可對(duì)合理部分予以結(jié)算。2021年12月29日，經(jīng)磐石園林中心委托，吉林某評(píng)估公司作出《資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》。某游樂公司認(rèn)為磐石住建局、磐石園林中心單方違法解除涉案行政協(xié)議，訴至法院，要求判令磐石住建局、磐石園林中心補(bǔ)償其損失5081409元及利息。
吉林鐵路運(yùn)輸法院于2023年6月28日作出（2023）吉7102行初117號(hào)行政判決：一、限被告磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局于本判決生效后三十日內(nèi)給付原告某游樂公司賠償款4175289元及利息損失（利息損失以4175289元為基數(shù)，自2020年7月16日起至實(shí)際給付之日止按全國銀行間同業(yè)拆借中心公布的貸款市場報(bào)價(jià)利率計(jì)算）；二、駁回原告某游樂公司其他的訴訟請(qǐng)求。宣判后，磐石市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局提出上訴。吉林省長春鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院于2023年12月18日作出（2023）吉71行終264號(hào)行政判決，駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：本案中，原告請(qǐng)求權(quán)源于涉案《磐石市某公園建設(shè)項(xiàng)目PPP合同書》，從該合同書的形式和內(nèi)容看，是行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，為《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政協(xié)議司法解釋》）第二條第五項(xiàng)規(guī)定的“政府與社會(huì)資本合作協(xié)議”，屬于行政協(xié)議的范疇。同時(shí)，本案屬于行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議的履行過程中，行使行政優(yōu)益權(quán)，單方解除協(xié)議而產(chǎn)生的賠償（補(bǔ)償）爭議。本案的訴訟爭議焦點(diǎn)包括，單方解除涉案行政協(xié)議是否合法以及雙方責(zé)任、賠償責(zé)任承擔(dān)主體以及賠償數(shù)額。（一）關(guān)于單方解除涉案行政協(xié)議是否合法以及雙方責(zé)任的問題。本案被告磐石園林中心主張涉案行政協(xié)議解除的原因在于原告長時(shí)間未履行合同內(nèi)容，構(gòu)成根本違約。參照當(dāng)時(shí)有效的《中華人民共和國合同法》第九十四條的規(guī)定，當(dāng)事人可以解除合同的事由包括“因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的”“在履行期限屆滿之前，當(dāng)事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務(wù)”“當(dāng)事人一方遲延履行主要債務(wù)，經(jīng)催告后在合理期限內(nèi)仍未履行”“當(dāng)事人一方遲延履行債務(wù)或者其他違約行為致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的”。以該法律規(guī)定為基礎(chǔ)，根本違約構(gòu)成要件包括違約方主觀上存在嚴(yán)重違約行為，客觀上導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)合同目的。然而本案中，根據(jù)在案證據(jù)和庭審調(diào)查，可以證明原告在簽訂涉案行政協(xié)議后，開展了施工圖設(shè)計(jì)、總平面布置、可研報(bào)告編制、場地平整、房屋建設(shè)、設(shè)備安裝等工作，并不存在明顯不當(dāng)?shù)木芙^或者消極履約行為，且不存在不能實(shí)現(xiàn)合同目的的情形。被告磐石園林中心在此情況下，主張?jiān)鏄?gòu)成根本違約，理由不能成立。涉案行政協(xié)議于2018年8月31日簽訂時(shí)，存在高壓線路未拆除、拆遷未解決等問題，此為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的協(xié)議義務(wù)，該問題會(huì)在一定程度上影響原告的施工建設(shè)。涉案行政協(xié)議中對(duì)行政機(jī)關(guān)需要提供的施工條件沒有明確約定，但作為行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議過程中，提供完全符合施工的條件，并及時(shí)清除影響施工的障礙是法理和常理，否則，行政機(jī)關(guān)則構(gòu)成違約。若行政機(jī)關(guān)先存在違約行為，再單方行使行政優(yōu)益權(quán)解除行政協(xié)議，則屬違法。被告磐石住建局庭審中稱按照工程進(jìn)度同時(shí)跟進(jìn)解決相關(guān)問題的主張，并無法律依據(jù)，亦不能成為其違法解除行政協(xié)議的法定事由。庭審中，被告磐石住建局稱高壓線路未拆除、拆遷未解決等問題于2022年4月解決，但涉案行政協(xié)議是在2020年7月16日被單方解除，進(jìn)一步說明單方解除涉案行政協(xié)議的行政行為不具備合法性。因此，根據(jù)《行政協(xié)議司法解釋》第十六條第三款的規(guī)定，本案系屬行政機(jī)關(guān)違法解除行政協(xié)議所產(chǎn)生的賠償爭議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)給原告造成的損失，予以賠償。誠實(shí)信用原則是民事活動(dòng)所要遵循的首要原則，應(yīng)貫徹于民事和行政交叉的行政協(xié)議領(lǐng)域。作為行政協(xié)議一方主體的行政機(jī)關(guān)，在履約過程中對(duì)誠實(shí)信用原則的遵循較之行政相對(duì)人，要更加嚴(yán)格，這也正體現(xiàn)出社會(huì)主義核心價(jià)值觀和法治政府建設(shè)的要求。具體到本案，即使行政協(xié)議雙方當(dāng)事人在履行協(xié)議過程中均存在一定瑕疵，行政機(jī)關(guān)亦負(fù)有在先的、更高要求的自身責(zé)任修正義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在自身履約瑕疵未得以有效修正的情況下，不得將協(xié)議履行的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)全部推卸給行政相對(duì)人，否則，其單方解除行政協(xié)議的行政行為首先應(yīng)當(dāng)被定性為違法。（二）關(guān)于賠償責(zé)任承擔(dān)主體的問題。《行政協(xié)議司法解釋》第一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)的協(xié)議，屬于《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。從該條規(guī)定上看，行政協(xié)議的一方責(zé)任承擔(dān)主體應(yīng)當(dāng)為行政機(jī)關(guān)。雖然在實(shí)踐中，存在大量的行政機(jī)關(guān)委托其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)簽訂行政協(xié)議的情況，但仍需準(zhǔn)確界定行政協(xié)議的責(zé)任主體，避免行政協(xié)議所涉賠償或者補(bǔ)償問題無法有效得以落實(shí)。本案中，被告磐石住建局主張依合同相對(duì)性原則，其并非涉案行政協(xié)議的責(zé)任主體，應(yīng)由被告磐石園林中心作為涉案行政協(xié)議的責(zé)任主體。但是，被告磐石園林中心屬于被告磐石住建局的下屬事業(yè)單位，并非行政機(jī)關(guān)。行政訴訟法第二十六條第五款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行政訴訟法解釋》）第二十條第三款規(guī)定，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，行政機(jī)關(guān)授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，屬于行政訴訟法第二十六條規(guī)定的委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告。《行政協(xié)議司法解釋》第四條第二款規(guī)定，因行政機(jī)關(guān)委托的組織訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。根據(jù)原告提供的《磐石市某公園建設(shè)協(xié)議》《磐石市某公園建設(shè)項(xiàng)目PPP合同書》可以看出，甲方處均蓋有被告磐石住建局的公章。雖然被告磐石住建局稱原告提交的《磐石市某公園建設(shè)項(xiàng)目PPP合同書》系屬框架協(xié)議，并提交了另一份蓋有被告磐石園林中心公章的合同書，但被告磐石住建局提交的合同書上無簽約時(shí)間，另據(jù)《磐石市麗澤文化體育公園補(bǔ)充協(xié)議》中載明的內(nèi)容，雙方框架協(xié)議系簽訂于2017年6月。因此，被告磐石住建局認(rèn)為應(yīng)當(dāng)以磐石園林中心為涉案行政協(xié)議責(zé)任主體的主張，法院不予支持。即使涉案行政協(xié)議簽訂和履行過程中，有被告磐石園林中心的參與，亦應(yīng)視為受被告磐石住建局的委托所為，仍然應(yīng)當(dāng)由被告磐石住建局承擔(dān)涉案行政協(xié)議所涉賠償責(zé)任。同時(shí)，對(duì)于原告要求被告磐石住建局和磐石園林中心共同承擔(dān)賠償責(zé)任的主張，法院不予支持。另外，根據(jù)《成交通知書》顯示，原告為涉案建設(shè)項(xiàng)目的聯(lián)合體牽頭人，還有兩家公司為聯(lián)合體成員。但在案證據(jù)可以證明，從涉案行政協(xié)議的簽訂、履行，以及解除后的后續(xù)事宜處置，均是由原告單獨(dú)完成，作為聯(lián)合體成員的另外兩家公司均未實(shí)際參與。對(duì)此，兩名被告始終未提出異議。因此，原告作為本案行政賠償?shù)臋?quán)利主體，并無不當(dāng)。（三）關(guān)于賠償數(shù)額的問題。本案原告主張給付的費(fèi)用共有五項(xiàng)。第一，對(duì)于原告主張的《磐石市園林管理中心擬收購某公園項(xiàng)目所涉及的甲公司投資建設(shè)的實(shí)務(wù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》評(píng)估的資產(chǎn)凈值合計(jì)3679289元。被告磐石住建局對(duì)該報(bào)告中的部分評(píng)估資產(chǎn)項(xiàng)目提出異議，主要體現(xiàn)在其認(rèn)為的未見實(shí)物部分和與涉案行政協(xié)議約定建設(shè)項(xiàng)目無關(guān)部分。首先，該評(píng)估報(bào)告系受被告磐石園林中心委托作出，并且《關(guān)于磐石市某公園PPP建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)事宜的告知函》中亦載明“對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生的工程量，雙方可委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)場已完成工程量據(jù)實(shí)測算，磐石園林處可對(duì)合理部分予以結(jié)算”。作為委托方，在評(píng)估過程中，其享有充分的行使權(quán)利的機(jī)會(huì)，以保證評(píng)估報(bào)告的內(nèi)容符合其合法預(yù)期。但是，被告磐石住建局在評(píng)估報(bào)告作出后，再以“未見實(shí)物”作為異議理由，則不再具備合法性和合理性。其次，本案所涉及的PPP項(xiàng)目模式，系由政府和社會(huì)資本共同出資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目，雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的共贏。涉案《磐石市某公園建設(shè)協(xié)議》《磐石市某公園建設(shè)項(xiàng)目PPP合同書》中均有約定，原告在項(xiàng)目建成后，擁有28年的運(yùn)營期，并對(duì)娛樂部分享有經(jīng)營使用權(quán)利。這些約定正體現(xiàn)出PPP項(xiàng)目模式的目的，即在公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)中，利用社會(huì)資本減輕政府資金壓力，但仍需利用一定期限的運(yùn)營期使社會(huì)資本企業(yè)的建設(shè)成本得以回收并取得收益。對(duì)于采用PPP項(xiàng)目模式簽訂的涉案行政協(xié)議的理解和履行，不應(yīng)禁錮于格式條款中，應(yīng)具有開放性和務(wù)實(shí)性，否則，極易造成政府和社會(huì)資本所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)失衡，背離PPP項(xiàng)目模式的目的。被告磐石住建局以原告建設(shè)了部分涉案行政協(xié)議未明確約定的設(shè)施和工程，包括建設(shè)公園大門所需房屋未進(jìn)行審批，即拒絕予以賠償，不具有合理性。以在案證據(jù)，尚不能完全割裂被告磐石住建局所稱無關(guān)項(xiàng)目與涉案行政協(xié)議的聯(lián)系。因此，對(duì)于被告磐石住建局的主張，法院不予支持。對(duì)于原告主張的《磐石市園林管理中心擬收購某公園項(xiàng)目所涉及的甲公司投資建設(shè)的實(shí)務(wù)資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估項(xiàng)目資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告》評(píng)估的資產(chǎn)凈值合計(jì)3679289元，法院予以支持。第二，對(duì)于原告主張的燈具等財(cái)產(chǎn)損失735120元。此項(xiàng)主張的數(shù)額與原告提供的證據(jù)證明的數(shù)額并不相符，且庭審中原告承認(rèn)，其所安裝的全部燈具已由其自行拆除，現(xiàn)由被告磐石園林中心運(yùn)至指定地點(diǎn)存放，原告隨時(shí)可以自行取回。因此，原告主張的此項(xiàng)損失不能視為被告磐石住建局造成的損失，法院不予支持。第三，對(duì)于原告主張的前期費(fèi)用損失38.5萬元。雖然未見具體的證據(jù)，但有被告磐石住建局出具的《關(guān)于某公園已完成工程量的說明》中明確載明前期費(fèi)用部分38.5萬元，其中招投標(biāo)代理費(fèi)18萬元、施工圖設(shè)計(jì)費(fèi)16.5萬元、總平面布置方案2萬元、可研報(bào)告編制費(fèi)2萬元。庭審中，被告磐石住建局予以認(rèn)可，故法院予以支持。第四，對(duì)于原告主張的更夫工資13.2萬元。雖然庭審中，被告磐石住建局提出異議，但由磐石住建局與原告公司人員共同簽名作出的《某公園工程量確認(rèn)說明》已載明更夫工資，無論從行政允諾還是信賴?yán)姹Ｗo(hù)角度，在原告提供證據(jù)證明更夫每月工資3,000元并不畸高的情況下，對(duì)于此項(xiàng)費(fèi)用，法院應(yīng)予支持。但是，法院應(yīng)當(dāng)按照《某公園工程量確認(rèn)說明》中明確的更夫工資計(jì)算期間即2018年8月-2021年3月共計(jì)32個(gè)月予以支持，即支持9.6萬元。對(duì)于原告主張2021年3月以后的部分，因原告完全可以自行止損，不能視為被告磐石住建局造成的損失，法院不予支持。第五，對(duì)于原告主張的電路安裝費(fèi)用1.5萬元。在案證據(jù)可以證明，該筆費(fèi)用確實(shí)發(fā)生，且用于涉案項(xiàng)目，同時(shí)該筆費(fèi)用的支付具備合理性，法院予以支持。第六，對(duì)于原告要求自2020年7月16日支付利息的主張。因2020年7月16日，被告磐石園林中心作出了《關(guān)于磐石市某公園PPP建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)事宜的告知函》，單方解除了涉案行政協(xié)議，自此，被告磐石住建局違法解除行政協(xié)議的情形已經(jīng)成就，其應(yīng)當(dāng)及時(shí)向原告履行合法合理部分的賠償義務(wù)。否則，未及時(shí)履行賠償義務(wù)期間產(chǎn)生的利息損失，應(yīng)當(dāng)屬于《中華人民共和國國家賠償法》第三十六條第八項(xiàng)以及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第二十九條第一項(xiàng)規(guī)定的“直接損失”范疇，被告磐石住建局應(yīng)當(dāng)按照全國銀行間同業(yè)拆借中心公布的貸款市場報(bào)價(jià)利率予以支付。
裁判要旨
PPP項(xiàng)目模式，系由政府和社會(huì)資本共同出資建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目，雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共享收益，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的共贏，雙方簽訂的協(xié)議屬于行政協(xié)議的范疇。作為行政協(xié)議一方主體的行政機(jī)關(guān)，在履約過程中對(duì)誠實(shí)信用原則的遵循，較之行政相對(duì)人要更加嚴(yán)格。如行政機(jī)關(guān)先存在違約行為，再單方行使行政職權(quán)解除行政協(xié)議，則屬違法；由此給協(xié)議相對(duì)方造成的直接損失，應(yīng)予行政賠償。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第5款、第78條第1款
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第20條第3款
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號(hào)）第1條、第2條第5項(xiàng)、第4條第2款、第16條第3款
一審：吉林鐵路運(yùn)輸法院（2023）吉7102行初117號(hào)行政判決（2023年6月28日）
二審：吉林省長春鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2023）吉71行終264號(hào)行政判決（2023年12月18日）
