梅某榮訴東臺市民政局行政許可及一并審查規(guī)范性文件案-違法設定行政許可條件的行政行為應予撤銷
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-004-003
關鍵詞
行政/行政許可/規(guī)范性文件/司法審查/違法設定/行政許可條件/合法性依據(jù)/撤銷
基本案情
梅某榮購置了車輛從事殯葬服務，未能領取殯葬營運證（又稱殯葬專用服務車輛許可證）。2014年3月25日，梅某榮向東臺市民政局提出關于申請公開政府信息申請表。2014年4月4日，東臺市民政局作出《關于梅某榮申請信息公開的答復》，告知梅某榮申請殯葬營運證時，須提供居民身份證、駕駛證、行駛證、所在鎮(zhèn)（區(qū)、場）民政辦劃定殯葬車服務區(qū)域意見等。2014年4月22日，東臺市民政局作出《關于梅某榮申請殯葬車輛服務證一事的通知》，告知梅某榮缺少書面申請書、戶籍所在地（某鎮(zhèn)）出具的已劃定服務區(qū)域的意見以及梅某榮駕駛該服務車輛的駕駛證，上述材料盡快向東臺市民政局補充。2014年9月6日，梅某榮向東臺市民政局郵寄申請報告附頭灶鎮(zhèn)政府答復意見，要求東臺市民政局為其辦理殯葬營運證。2014年9月24日，東臺市民政局工作人員口頭答復梅某榮，告知梅某榮缺少頭灶鎮(zhèn)政府的明確意見，其購買的殯葬專用車不符合要求，不能辦理殯葬營運證，鑒于梅某榮購車的特殊情況，梅某榮所購車輛可暫作為副車使用。梅某榮不服，于2014年12月24日提起行政訴訟。2015年3月10日，江蘇省東臺市人民法院作出（2015）東行初字第0005號行政判決書，責令東臺市民政局于判決生效后三十日內對梅某榮的申請作出行政行為。梅某榮、東臺市民政局雙方均未提出上訴。2015年5月4日，東臺市民政局作出《關于梅某榮申請殯葬車輛服務證一事的答復》，要求梅某榮盡快向東臺市民政局補充所屬鎮(zhèn)劃定的區(qū)域服務范圍的明確意見。梅某榮不服，遂提起行政訴訟，請求法院判決確認東臺市民政局作出的上述答復違法，并對東臺市民政局作出答復所依據(jù)的《關于規(guī)范全市殯葬車輛營運管理的意見》合法性進行審查。2015年11月2日，東臺市人民政府作出《關于公布市各部門規(guī)范性文件清理結果的通知》，該通知以違反《行政許可法》規(guī)定為由，決定廢止《關于規(guī)范全市殯葬車輛營運管理的意見》。
江蘇省東臺市人民法院于2016年3月1日作出（2015）東行初字第0126號行政判決：撤銷東臺市民政局2015年5月4日作出的《關于梅某榮申請殯葬車輛服務證一事的答復》。宣判后，雙方均未上訴，判決已經生效。
裁判理由
法院生效裁判認為：《中華人民共和國行政許可法》第十七條規(guī)定，除本法第十四條、第十五條規(guī)定的外，其他規(guī)范性文件一律不得設定行政許可。據(jù)此，《中華人民共和國行政許可法》是禁止法律、行政法規(guī)、國務院決定、地方性法規(guī)和省級人民政府規(guī)章以外的規(guī)范性文件設定行政許可的?！睹裾块T實施行政許可辦法》第二條規(guī)定，民政部門實施行政許可，應當遵守《中華人民共和國行政許可法》及有關法律、法規(guī)和本辦法的規(guī)定?！稓浽峁芾項l例》第十三條規(guī)定，遺體處理必須遵守下列規(guī)定：（一）運輸遺體必須進行必要的技術處理，確保衛(wèi)生，防止污染環(huán)境；……第十六條規(guī)定，火化機、運尸車、尸體冷藏柜等殯葬設備，必須符合國家規(guī)定的技術標準。禁止制造、銷售不符合國家技術標準的殯葬設備?！督K省殯葬管理辦法》第五條規(guī)定，殯儀館是專門從事遺體的運送、防腐、整容、冷藏和火化等殯葬業(yè)務的服務單位。其他單位和個人未經縣級以上民政部門批準，不得從事上述殯葬服務業(yè)務。根據(jù)上述規(guī)定，其他單位和個人從事殯葬服務業(yè)務須經縣級以上民政部門批準，并未要求其從事殯葬專用車業(yè)務服務必須提供所屬鎮(zhèn)劃定的區(qū)域服務范圍的意見。
因此，本案梅某榮申請辦理殯葬營運證，東臺市民政局應當依照《中華人民共和國行政許可法》《民政部門實施行政許可辦法》《殯葬管理條例》和《江蘇省殯葬管理辦法》等相關規(guī)定進行審批，而不得增設其他許可條件。本案中，東臺市民政局適用《關于規(guī)范全市殯葬車輛營運管理的意見》作出了被訴答復，該意見第三條“依據(jù)市相關規(guī)定，所有殯葬專用車須按所屬鎮(zhèn)（區(qū)、場）劃定的區(qū)域服務范圍并報民政局審定后從事營運”的規(guī)定，并無上位法的依據(jù)，東臺市民政局以此要求梅某榮提交所在鎮(zhèn)區(qū)域范圍意見，屬于違反上位法規(guī)定增設的行政許可條件，被訴答復適用法律、法規(guī)錯誤。江蘇省東臺市人民法院遂判決撤銷該答復。
裁判要旨
1.法院可以依申請對規(guī)章以下的規(guī)范性文件進行司法審查。行政訴訟法第五十三條規(guī)定的“可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查”是指以被訴行政行為為基礎的一并審查。如果起訴人直接起訴要求法院對某規(guī)范性文件單獨進行審查，法院應當進行法律釋明，經釋明，起訴人堅持訴訟的，未立案的裁定不予立案，已立案的裁定駁回起訴。
2.法院一并審查規(guī)范性文件后，不宜直接對規(guī)范性文件作出否定性評價。從行政訴訟法第六十四條規(guī)定可以看出，法律并未賦予法院對規(guī)范性文件進行司法審查后可以直接作出否定性評價，只是不作為認定被訴行政行為合法的依據(jù)，法院仍然要對被訴行政行為進行審查判斷，如被訴行政行為除該規(guī)范性文件外并無其他合法性依據(jù)，法院應當撤銷被訴行政行為。法院雖然不能直接對規(guī)范性文件進行否定性評價，但可以口頭或書面形式向制定機關或其上級機關提出司法建議。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第53條、第64條、第70條第2項
一審：江蘇省東臺市人民法院（2015）東行初字第0126號行政判決（2016年3月1日）
