某煤礦訴湖南省永興縣人民政府行政強(qiáng)制執(zhí)行及行政補(bǔ)償案-因公共利益需要關(guān)停煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵循正當(dāng)程序并給予合理補(bǔ)償
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-003-013
關(guān)鍵詞
行政/行政強(qiáng)制執(zhí)行/行政賠償/正當(dāng)程序/合理補(bǔ)償
基本案情
法院經(jīng)審理查明：某煤礦位于湖南省永興縣馬田鎮(zhèn)忠和村二十組，主要經(jīng)營(yíng)范圍為煤炭開采、銷售。2010年，湖南省人民政府、郴州市人民政府分別作出文件、批復(fù)，確定某煤礦為煤礦整頓重組整合后保留的煤礦，煤礦開采證照齊全。2011年3月，經(jīng)郴州市煤炭局批復(fù)，同意某煤礦進(jìn)行技術(shù)改造，技改竣工驗(yàn)收合格后方可投產(chǎn)。2011年6月14日，某煤礦制定股份內(nèi)部轉(zhuǎn)讓方案，決定將其現(xiàn)有股份5118萬(wàn)元在股東內(nèi)部進(jìn)行競(jìng)標(biāo)轉(zhuǎn)讓。2011年6月21日，取得競(jìng)標(biāo)資格的原股東在永興縣馬田鎮(zhèn)人民政府安監(jiān)站進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，李某海以3680萬(wàn)元的報(bào)價(jià)中標(biāo)。2011年6月26日，李某海與李某簽訂《合伙協(xié)議》，雙方約定：李某認(rèn)繳出資款2576萬(wàn)元，占股份總額70%。2011年8月，永興縣人民政府向湖南省國(guó)土資源廳承諾解決全縣8家煤礦采礦權(quán)平面重疊問(wèn)題。通過(guò)投資技術(shù)改造，經(jīng)驗(yàn)收合格，永興縣人民政府準(zhǔn)許某煤礦于2012年12月12日起恢復(fù)生產(chǎn)。2013年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕99號(hào)），對(duì)9萬(wàn)噸/年及以下不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦依法重點(diǎn)關(guān)閉，到2015年底全國(guó)關(guān)閉2000處以上小煤礦，各省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)小煤礦關(guān)閉工作，要制定關(guān)閉規(guī)劃，明確關(guān)閉目標(biāo)并確保近期完成。2014年5月12日，國(guó)家安監(jiān)總局等十二部門下發(fā)《關(guān)于加快落后小煤礦關(guān)閉退出工作的通知》（安監(jiān)總煤監(jiān)〔2014〕44號(hào)）也作出相應(yīng)部署，明確由縣級(jí)以上地方人民政府依法作出關(guān)閉煤礦決定。2014年5月30日，湖南省人民政府辦公廳下發(fā)（湘政辦發(fā)〔2014〕38號(hào)）《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的實(shí)施意見》，對(duì)加強(qiáng)湖南省煤礦安全生產(chǎn)工作進(jìn)行了總體部署，要求依法關(guān)閉9萬(wàn)噸/年及以下不具備安全生產(chǎn)條件的煤礦。并明確全省落后小煤礦關(guān)閉退出工作由省人民政府領(lǐng)導(dǎo)，市州人民政府負(fù)責(zé)，縣市區(qū)人民政府落實(shí)。湖南省落后小煤礦關(guān)閉退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作出關(guān)于印發(fā)《湖南省落后小煤礦關(guān)閉工作總體方案》(湘煤關(guān)退辦〔2014〕1號(hào))，明確由有關(guān)市、縣人民政府對(duì)關(guān)閉礦井作出關(guān)閉決定，并將應(yīng)關(guān)閉礦井依法關(guān)閉到位。2014年7月23日，湖南省財(cái)政廳、湖南省煤炭管理局作出關(guān)于印發(fā)《湖南省小煤礦關(guān)閉退出專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金管理辦法》的通知（湘財(cái)企〔2014〕54號(hào)），明確湖南省財(cái)政廳按標(biāo)準(zhǔn)將省本級(jí)專項(xiàng)資金撥付至相關(guān)市州，有關(guān)市州可以結(jié)合關(guān)閉退出煤礦的生產(chǎn)（建設(shè)）規(guī)模、建設(shè)進(jìn)度、職工安置人數(shù)、廠地關(guān)系處理等因素對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)行再分配。
永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室于2014年7月21日作出《永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)（討論稿）》，于2014年7月23日召集相關(guān)煤礦召開永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)討論會(huì)，某煤礦董事長(zhǎng)梁某福參加了此次討論會(huì)。2014年8月7日，永興縣人民政府辦公室制定《永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出評(píng)分辦法》及《永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)》，組織人員對(duì)小煤礦進(jìn)行評(píng)分，按評(píng)分排序，完成關(guān)閉落后小煤礦工作。2014年9月16日至18日，評(píng)分結(jié)果公示，某煤礦評(píng)分550分，排名第八。2014年9月9日，郴州市人民政府辦公室作出關(guān)于印發(fā)《郴州市落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》的通知（郴政辦函〔2014〕163號(hào)）、《郴州市落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》，要求堅(jiān)持依法辦礦、依法關(guān)礦，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)、政策引導(dǎo)，積極引導(dǎo)小煤礦選擇關(guān)閉退出。2014年9月18日，永興縣人民政府辦公室作出關(guān)于印發(fā)《永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》的通知及《永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》，按評(píng)分結(jié)果由低分到高分順序確定關(guān)閉退出煤礦，明確永興縣直接關(guān)閉煤礦的煤與瓦斯突出煤礦按900萬(wàn)元/礦的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)補(bǔ)（省政府該項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金為600萬(wàn)元/礦）。2014年9月，湖南第一工業(yè)設(shè)計(jì)研究院作出《湖南省永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出實(shí)施（規(guī)劃）方案》，認(rèn)為：某煤礦的設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力、核定生產(chǎn)能力均為6萬(wàn)t/a，現(xiàn)狀條件不滿足保留礦井要求；該礦全部重疊于芝蘭沖煤礦之上，無(wú)擴(kuò)界范圍，也無(wú)法就近整合，且煤礦主動(dòng)申請(qǐng)關(guān)閉，故該礦不再保留；工作方案：該礦井直接關(guān)閉退出。2014年9月30日，湖南省落后小煤礦關(guān)閉退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作出《關(guān)于郴州市落后小煤礦關(guān)閉退出總體方案的復(fù)函》，原則上同意郴州市上報(bào)的《關(guān)于審批郴州市落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案的請(qǐng)示》，同意該方案確定的總體思路和工作目標(biāo)、關(guān)閉退出和保留礦井條件。2014年10月14日，永興縣人民政府作出《關(guān)于對(duì)馬田鎮(zhèn)井崗二礦等13個(gè)煤礦企業(yè)實(shí)施關(guān)閉的決定》（永政發(fā)〔2014〕18號(hào)），決定直接關(guān)閉某煤礦。該決定于2014年10月17日至10月22日在永興縣電視臺(tái)公告播出，未直接送達(dá)某煤礦。隨后，永興縣相關(guān)職能部門對(duì)決定關(guān)閉煤礦的有關(guān)證照提請(qǐng)注銷。與此同時(shí)，永興縣人民政府職能部門工作人員與某煤礦股東之間就關(guān)閉煤礦的時(shí)間及獎(jiǎng)補(bǔ)金額問(wèn)題進(jìn)行多次協(xié)商，未達(dá)成一致意見。2014年11月4日，永興縣人民政府組織人員對(duì)某煤礦進(jìn)行強(qiáng)制拆除、關(guān)閉礦井。某煤礦被強(qiáng)制關(guān)閉以后，永興縣人民政府與某煤礦仍然就獎(jiǎng)補(bǔ)金問(wèn)題繼續(xù)協(xié)商，未達(dá)成一致意見。
某煤礦提起行政訴訟，請(qǐng)求：1.確認(rèn)永興縣人民政府決定關(guān)閉并強(qiáng)制拆除某煤礦的行政行為違法；2.判令永興縣人民政府賠償損失63,916,425元及相應(yīng)利息；3.判令永興縣人民政府承擔(dān)訴訟費(fèi)、鑒定費(fèi)、律師費(fèi)等。
湖南省郴州市中級(jí)人民法院于2018年11月29日作出（2017）湘10行初53號(hào)行政判決：1.確認(rèn)永興縣人民政府強(qiáng)制關(guān)閉某煤礦的行政行為違法；2.永興縣人民政府于本判決生效之日起六十日內(nèi)賠償某煤礦10117100元；3.永興縣人民政府于本判決生效之日起六十日內(nèi)賠償某煤礦鑒定費(fèi)200000元；4.駁回某煤礦的其他訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后，某煤礦、永興縣人民政府均不服提起上訴，湖南省高級(jí)人民法院于2019年4月29日作出（2019）湘行終63號(hào)行政判決：1.撤銷湖南省郴州市中級(jí)人民法院（2017）湘10行初53號(hào)行政判決；2.永興縣人民政府于本判決生效之日起六十日內(nèi)支付某煤礦政策性關(guān)閉獎(jiǎng)補(bǔ)資金1060萬(wàn)元；3.駁回某煤礦的訴訟請(qǐng)求。
二審宣判后，某煤礦向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院?020年9月14日作出（2020）最高法行申1472號(hào)行政裁定：駁回再審申請(qǐng)人某煤礦的再審申請(qǐng)。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：落后煤礦關(guān)閉退出，是執(zhí)行國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕99號(hào))等文件要求，事關(guān)安全生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境資源有效利用的專項(xiàng)工作，應(yīng)依法開展并注重礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保護(hù)。雖然現(xiàn)行立法未對(duì)落后小煤礦關(guān)閉退出標(biāo)準(zhǔn)與程序作出具體、明確的規(guī)定，但實(shí)踐中仍應(yīng)遵守正當(dāng)程序與法治的基本要求。根據(jù)國(guó)辦發(fā)〔2013〕99號(hào)文件和國(guó)家安全監(jiān)管總局等十二部門下發(fā)的《關(guān)于加快落后小煤礦關(guān)閉退出工作的通知》（安監(jiān)總煤監(jiān)〔2014〕44號(hào)）的要求，湖南省人民政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的實(shí)施意見》（湘政辦發(fā)〔2014〕38號(hào)）、湖南省落后小煤礦關(guān)閉退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作出《關(guān)于印發(fā)〈湖南省落后小煤礦關(guān)閉工作總體方案〉的通知》（湘煤關(guān)退辦〔2014〕1號(hào)）等文件，對(duì)落后小煤礦關(guān)閉退出條件、程序和步驟作了明確規(guī)定。上述文件可以作為被訴行政行為合法性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
本案中，依照上述規(guī)定，某煤礦為生產(chǎn)能力6萬(wàn)噸/年的煤與瓦斯突出礦井，屬于直接關(guān)閉煤礦之列，某煤礦對(duì)此亦予以認(rèn)可。永興縣政府作出18號(hào)關(guān)閉決定前，制定并公示了永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)（討論稿），征求了各家煤礦的意見，某煤礦亦參加了評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的討論。永興縣政府根據(jù)正式公布的《永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出評(píng)分辦法》及《永興縣落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案》，通過(guò)對(duì)小煤礦進(jìn)行評(píng)分確定某煤礦屬于被關(guān)閉之列并予以公示。某煤礦并未在公示期間對(duì)結(jié)果提出異議。而后湖南省落后小煤礦關(guān)閉退出工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作出《關(guān)于郴州市落后小煤礦關(guān)閉退出總體方案的復(fù)函》（湘煤關(guān)退辦函〔2014〕22號(hào)），同意關(guān)閉郴州市人民政府上報(bào)的包括某煤礦在內(nèi)69處煤礦；永興縣政府根據(jù)該復(fù)函精神，于2014年10月14日作出18號(hào)關(guān)閉決定并在該縣電視臺(tái)予以公示；隨后，永興縣政府多次與某煤礦就有關(guān)補(bǔ)償問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商；在協(xié)商未果、催告督促無(wú)效且政策規(guī)定的關(guān)閉驗(yàn)收時(shí)間將至之際，永興縣政府根據(jù)省、市、縣三級(jí)政府關(guān)于縣落后小煤礦關(guān)閉退出工作實(shí)施方案中所規(guī)定的程序和方式，實(shí)施了封閉礦井行為。因此，某煤礦的整個(gè)關(guān)閉退出過(guò)程是多環(huán)節(jié)的綜合過(guò)程，涉及不同主體不同行為，歷經(jīng)不同程序不同階段，總體上符合國(guó)務(wù)院和湖南省人民政府相關(guān)文件的規(guī)定。某煤礦主張永興縣政府在整個(gè)關(guān)閉退出程序中未充分聽取其陳述和申辯意見，逕行關(guān)閉煤礦，造成其財(cái)產(chǎn)損失，但永興縣政府已在實(shí)施關(guān)閉行為之前與某煤礦多次協(xié)商，在協(xié)商未果的情況下，僅對(duì)礦井地下設(shè)施采取封閉措施，尚未超出必要的限度。整個(gè)關(guān)閉退出行為總體上符合法律和相關(guān)政策性文件規(guī)定的精神，不宜認(rèn)定違法。
某煤礦因公共利益而被關(guān)閉退出，其有權(quán)利主張公平合理的補(bǔ)償，但該補(bǔ)償應(yīng)僅限于因關(guān)閉退出造成的直接損失。根據(jù)本案資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告顯示，關(guān)閉退出時(shí)某煤礦的實(shí)物資產(chǎn)共計(jì)2538.84萬(wàn)元，其中井下資產(chǎn)為1011.71萬(wàn)元，井上資產(chǎn)為1527.13萬(wàn)元。由于某煤礦的井上資產(chǎn)并未因關(guān)閉退出而毀損，其實(shí)物價(jià)值仍然存在，某煤礦可自行搬遷或另行處置，因此不宜納入直接損失范圍。因關(guān)閉行為而對(duì)井上資產(chǎn)等造成的間接損失，湘應(yīng)急聯(lián)〔2019〕7號(hào)文等相關(guān)文件已給予相應(yīng)的政策扶持，即通過(guò)產(chǎn)能置換和存量土地利用政策，支持被關(guān)閉礦區(qū)土地再開發(fā)再利用，鼓勵(lì)煤礦轉(zhuǎn)型發(fā)展。永興縣政府亦允諾某煤礦可在一定年限內(nèi)繼續(xù)按原用途和土地權(quán)利類型使用土地，并支持其利用井上資產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑產(chǎn)業(yè)等項(xiàng)目。因此，二審法院依據(jù)涉案政策性關(guān)閉獎(jiǎng)補(bǔ)資金的文件，判決永興縣政府支付某煤礦獎(jiǎng)補(bǔ)資金1060萬(wàn)元，已經(jīng)可以彌補(bǔ)其因關(guān)閉退出造成井下資產(chǎn)1011.71萬(wàn)元的直接損失。對(duì)于某煤礦主張合伙份額轉(zhuǎn)讓價(jià)款、技改負(fù)債本息以及評(píng)估費(fèi)、鑒定費(fèi)、訴訟費(fèi)等損失問(wèn)題，已經(jīng)包含在井上、井下等資產(chǎn)評(píng)估價(jià)格之中。就采礦權(quán)價(jià)值補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題，某煤礦可根據(jù)《湖南省關(guān)閉煤礦采礦權(quán)價(jià)款礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金退付和處置商業(yè)性煤炭探礦權(quán)補(bǔ)助方案》（湘國(guó)土資函〔2014〕307號(hào)）的規(guī)定，依法申請(qǐng)退付；永興縣政府業(yè)已承諾將積極配合、支持申報(bào)。
當(dāng)然，永興縣政府在下一步對(duì)某煤礦剩余資產(chǎn)處置工作、轉(zhuǎn)型發(fā)展以及申請(qǐng)采礦權(quán)價(jià)款退付、礦區(qū)土地與附屬設(shè)施再利用再開發(fā)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮某煤礦因維護(hù)公共利益配合關(guān)閉退出而客觀存在的間接損失，積極落實(shí)關(guān)閉煤礦后存量土地和企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型，多措并舉，最大限度減少某煤礦的間接損失。
裁判要旨
現(xiàn)行立法雖然未對(duì)落后小煤礦關(guān)閉退出標(biāo)準(zhǔn)與程序作出具體、明確的規(guī)定，但實(shí)踐中仍應(yīng)遵守正當(dāng)程序與法治的基本要求。落后小煤礦因公共利益而被關(guān)閉退出，其有權(quán)利主張公平合理的補(bǔ)償，但該補(bǔ)償應(yīng)僅限于因關(guān)閉退出造成的直接損失。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第8條、第35條、第36條、第37條、第38條、第39條
一審：湖南省郴州市中級(jí)人民法院（2017）湘10行初53號(hào)行政判決（2018年11月29日）
二審：湖南省高級(jí)人民法院（2019）湘行終63號(hào)行政判決（2019年4月29日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行申1472號(hào)行政裁定（2020年9月14日）
