某公司訴廣東省茂名市茂南區(qū)人民政府行政協(xié)議案-行政協(xié)議與民事合同的區(qū)別
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-018-003
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/民事合同/行政優(yōu)益權(quán)
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2017年12月20日，廣東省茂名市茂南區(qū)政府下屬的綜合政務(wù)服務(wù)管理辦公室與某公司簽訂《關(guān)于解除投資合同的協(xié)議》。該協(xié)議約定：“一、甲、乙雙方同意，自本協(xié)議簽訂之日起，解除2008年3月17日簽訂的投資協(xié)議。二、具體的解除條件，按甲方出具的《承諾書》項下的條款，投資協(xié)議解除后，關(guān)于乙方的經(jīng)濟損失賠償事宜，雙方另行協(xié)商，如協(xié)商不成，乙方可向項目所在地的人民法院起訴。三、本協(xié)議自甲、乙雙方簽字之日起生效。本協(xié)議一式四份，甲、乙雙方各執(zhí)兩份，均具同等法律效力”。某公司提起行政訴訟，請求判令茂南區(qū)人民政府繼續(xù)履行投資協(xié)議并承擔違約賠償責任。
廣東省茂名市中級人民法院于2018年12月7日作出（2018）粵09行初40號行政判決：駁回某公司的訴訟請求。
一審宣判后，某公司不服，提起上訴，廣東省高級人民法院于2019年10月22日作出（2019）粵行終804號行政判決：駁回上訴，維持一審裁定。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2020年9月16日作出（2020）最高法行再360號行政裁定，1.撤銷廣東省高級人民法院（2019）粵行終804號行政判決；2.撤銷廣東省茂名市中級人民法院（2018）粵09行初40號行政判決；3.本案發(fā)回廣東省茂名市中級人民法院重審。
再審宣判后，廣東省茂名市中級人民法院于2022年12月27日作出（2021）粵09行初54號行政調(diào)解書，以調(diào)解方式結(jié)案。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、關(guān)于案涉《投資協(xié)議》《補充協(xié)議書》及《解除協(xié)議》的性質(zhì)問題。
《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的”。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第一條規(guī)定：“行政機關(guān)為了實現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議?！北景钢?，案涉《投資協(xié)議》《補充協(xié)議書》是茂南區(qū)政府及其委托的下屬機構(gòu)為實現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標而簽訂的具有招商引資協(xié)議性質(zhì)的系列協(xié)議。協(xié)議的如約履行，將相應(yīng)提高茂南區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)總量，提高茂南區(qū)政府財稅收入。協(xié)議約定了包括項目立項、土地征收拆遷、規(guī)劃管理、招拍掛程序和土地出讓、政府配套政策與資金支持、企業(yè)投資規(guī)模和納稅要求、相關(guān)配套證照辦理以及相關(guān)優(yōu)惠政策落實等一攬子事項。上述系列協(xié)議雖有部分條款具有民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但總體上是以國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓為基礎(chǔ)的綜合性招商引資協(xié)議；協(xié)議約定的權(quán)利義務(wù)，并非茂南區(qū)政府及其下屬機構(gòu)以機關(guān)法人身份而具有的民法上的權(quán)利義務(wù)，而系其履行行政管理職責過程中所行使的行政法上的權(quán)利義務(wù)，因此案涉系列協(xié)議具有明顯的行政協(xié)議屬性，簽訂的《解除協(xié)議》也當然具有行政協(xié)議屬性。合同當事人與一、二審法院對案涉《解除協(xié)議》的行政協(xié)議屬性均予以認可，因此，合同當事人在履行《解除協(xié)議》過程中發(fā)生的糾紛，也宜納入行政訴訟受案范圍。
二、關(guān)于《解除協(xié)議》約定的解決賠償?shù)脑V訟類型問題。
《解除協(xié)議》第二條明確約定“投資協(xié)議解除后，關(guān)于乙方的經(jīng)濟損失賠償事宜，雙方另行協(xié)商，如協(xié)商不成，乙方可向項目所在地的人民法院起訴”。自2017年簽訂《解除協(xié)議》后，雙方雖曾就經(jīng)濟損失賠償進行協(xié)商，但終因差距太大而未能達成一致。因此，某公司在經(jīng)過合理的協(xié)商期限后，選擇通過訴訟方式請求人民法院確定賠償范圍及賠償金額，是依法行使《中華人民共和國合同法》規(guī)定的權(quán)利，也是《解除協(xié)議》約定的訴訟權(quán)利。此種基于《合同法》和合同約定形成的行政機關(guān)違約責任以至賠償責任，與行政機關(guān)因行政行為違法而產(chǎn)生的國家賠償責任并不完全相同。一審法院認為因不存在被確認違法或無效的行政行為，認定某公司提出行政賠償請求缺乏依據(jù)，屬于錯誤理解行政協(xié)議案件中違約賠償責任與行政行為違法案件中違法賠償責任。二審法院認為案涉經(jīng)濟損失賠償糾紛應(yīng)循民事訴訟途徑解決，更是與其認定案涉協(xié)議系行政協(xié)議的裁判結(jié)論自相矛盾。與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于一次性解決案涉系列協(xié)議所引發(fā)的糾紛。
本案中，根據(jù)《補充協(xié)議書》的約定，茂南區(qū)政府不能解決征地、“三通一平”、交付土地等義務(wù)，應(yīng)在30天內(nèi)退還某公司所有征地預付款項并計付利息，以及其已支付的費用損失。《解除協(xié)議》亦約定“投資協(xié)議解除后，關(guān)于乙方的經(jīng)濟損失賠償事宜，雙方另行協(xié)商，如協(xié)商不成乙方可向項目所在地的人民法院起訴?！薄督獬齾f(xié)議》簽訂后，雖然茂南區(qū)政府已于2017年12月29日將某公司先前墊付的投資本金56129600元全額返還，但并不足以彌補對某公司造成的損失。由于系列協(xié)議履行不能對某公司造成的損失客觀存在，茂南區(qū)政府對投資本金利息與已支付的費用等損失亦予以認可，因此在雙方無法在合理期限內(nèi)就賠償問題協(xié)商一致的情況下，某公司有權(quán)依據(jù)《解除協(xié)議》的約定和《合同法》等規(guī)定，訴請違約方承擔包括投資本金利息與已支付費用損失等在內(nèi)的違約賠償責任。一、二審法院應(yīng)當根據(jù)《合同法》和系列協(xié)議約定并結(jié)合某公司的訴訟請求，依法確定某公司在締約、履約過程中發(fā)生的費用損失、為履行合同而產(chǎn)生的各項費用、已付金錢的利息損失以及其他合法損失等；同時參照《行政訴訟法》第七十八條第一款、《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第二十七條、《合同法》第九十七條、第一百零七條、第一百零九條、第一百一十條等規(guī)定，根據(jù)雙方過錯確定具體的責任分擔，以保障行政協(xié)議相對人的合法權(quán)益，而不應(yīng)要求某公司另行通過民事訴訟程序解決行政協(xié)議糾紛。
裁判要旨
行政機關(guān)為實現(xiàn)行政管理和公共服務(wù)目標而簽訂的具有招商引資協(xié)議性質(zhì)的協(xié)議，雖有部分條款具有民事權(quán)利義務(wù)性質(zhì)，但總體上是以國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓為基礎(chǔ)的綜合性招商引資協(xié)議；協(xié)議約定的權(quán)利義務(wù)，并非行政機關(guān)民法上的權(quán)利義務(wù)，而系其履行行政管理職責過程中所行使的行政法上的權(quán)利義務(wù)，因此具有明顯的行政協(xié)議屬性?；诤贤s定形成的行政機關(guān)違約責任以至賠償責任，與行政機關(guān)因行政行為違法而產(chǎn)生的國家賠償責任并不完全相同，不以行政機關(guān)作出的行政行為被撤銷或者確認違法為前提條件。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第12條第1款第11項
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第1條
一審：廣東省茂名市中級人民法院（2018）粵09行初40號行政判決（2018年12月7日）
二審：廣東省高級人民法院（2019）粵行終804號行政判決（2019年10月22日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行再360號行政裁定（2020年9月16日）
