吉林省德惠市人民檢察院訴德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府不履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)行政公益訴訟案-鄉(xiāng)級(jí)人民政府履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的認(rèn)定
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-18-3-022-001
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行政/行政公益訴訟/鄉(xiāng)級(jí)人民政府/環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)/抗訴
基本案情
松花江作為吉林省的母親河，串聯(lián)起吉林省境內(nèi)80%的河湖系統(tǒng)，相關(guān)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)十分重要。吉林省德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規(guī)模垃圾堆放場(chǎng)，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場(chǎng)位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農(nóng)作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場(chǎng)未作防滲漏、防揚(yáng)散及無(wú)害化處理，常年散發(fā)刺鼻氣味，影響松花江水質(zhì)安全和行洪安全。吉林省德惠市人民檢察院于2017年4月18日向德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府發(fā)出檢察建議書(shū)，建議該鄉(xiāng)政府依法履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)違法存在的垃圾堆放場(chǎng)立即進(jìn)行治理。同年5月12日，德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府向德惠市人民檢察院回復(fù)稱(chēng)已制定整治方案。但德惠市人民檢察院先后四次復(fù)查現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府未依法履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)違法形成的垃圾堆放場(chǎng)未進(jìn)行徹底整治，故提起行政公益訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府不履行對(duì)垃圾處理的監(jiān)管職責(zé)違法，訴請(qǐng)判令德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府立即履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)違法形成的垃圾堆放場(chǎng)進(jìn)行治理，恢復(fù)受損的生態(tài)環(huán)境。
吉林省德惠市人民法院于2017年12月26日作出（2017）吉0183行初42號(hào)行政裁定，駁回起訴。德惠市人民檢察院提起上訴。吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院于2018年4月20日作出（2018）吉01行終49號(hào)行政裁定，駁回上訴。吉林省德惠市人民檢察院向吉林省人民檢察院申請(qǐng)檢察監(jiān)督，后吉林省人民檢察院向吉林省高級(jí)人民法院提出抗訴。吉林省高級(jí)人民法院于2019年12月30日作出（2018）吉行再21號(hào)行政裁定：撤銷(xiāo)一、二審裁定，指令吉林省德惠市人民法院對(duì)本案進(jìn)行審理。在案件審理過(guò)程中，德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府已經(jīng)依法履行職責(zé)，對(duì)堆放垃圾場(chǎng)已治理完畢。吉林省德惠市人民法院于2020年12月28日作出（2020）吉0183行初19號(hào)行政判決：確認(rèn)德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府原不依法履行生活垃圾治理職責(zé)違法。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為，本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)有二：一是德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府對(duì)其轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生是否具有“監(jiān)督管理職責(zé)”；二是德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府是否存在不履行對(duì)垃圾處理監(jiān)管職責(zé)的行為。
關(guān)于第一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運(yùn)用公共權(quán)力、使用公共資金等對(duì)受損公益進(jìn)行恢復(fù)等綜合性治理職責(zé)。而《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六條第一款、第二款、第二十八條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第三十九條、《吉林省生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定（試行）》第八條、《長(zhǎng)春市生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)規(guī)定（試行）》第九條，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生具有“監(jiān)督管理職責(zé)”同樣進(jìn)行了規(guī)定或明確。綜上可知，環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，對(duì)環(huán)境衛(wèi)生的“監(jiān)督管理職責(zé)”不同于行政機(jī)關(guān)的其他職責(zé)，具有一定復(fù)雜性，其并非某一行政部門(mén)，或某級(jí)人民政府獨(dú)有的行政職責(zé)。因此，對(duì)于垃圾堆放等破壞轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生行為，鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理職責(zé)”。基于此，根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2018〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公益訴訟解釋》）第二十一條的規(guī)定，本案符合法定起訴條件。
關(guān)于第二個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。德惠市人民檢察院于2017年4月18日向朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議，建議其依法履行統(tǒng)籌和監(jiān)管職責(zé)，對(duì)違法存在的垃圾堆放場(chǎng)立即進(jìn)行治理，朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府在收到檢察建議書(shū)后，于同年5月12日書(shū)面回復(fù)并告知制定了整治方案，但在德惠市人民檢察院于2017年6月份共計(jì)四次復(fù)查現(xiàn)場(chǎng)后，仍發(fā)現(xiàn)有部分垃圾處于裸露狀態(tài)，故朝陽(yáng)鄉(xiāng)政府未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)依法履行監(jiān)管職責(zé)，徹底整治垃圾處理場(chǎng)問(wèn)題，導(dǎo)致公共利益處于持續(xù)損害之中，直到2018年6月份，經(jīng)省市三級(jí)人民檢察院共同現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)，垃圾確已徹底清理。本案中，德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境具有監(jiān)管職責(zé)在收到檢察院的檢察建議書(shū)后并未及時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行治理，鑒于后來(lái)已治理完畢，德惠市人民檢察院遂變更訴訟請(qǐng)求為“確認(rèn)德惠市朝陽(yáng)鄉(xiāng)人民政府不依法履行生活垃圾治理職責(zé)違法”?！豆嬖V訟解釋》第二十四條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法?！睋?jù)此，對(duì)德惠市人民檢察院變更后的訴訟請(qǐng)求，人民法院依法予以支持。
裁判要旨
行政訴訟法第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運(yùn)用公共權(quán)力、使用公共資金等對(duì)受損公益進(jìn)行恢復(fù)等綜合性治理職責(zé)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25條、第49條、第74條第2款
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（〔2018〕6號(hào)）第21條、第22條、第23條、第24條
一審：吉林省德惠市人民法院（2017）吉0183行初41號(hào)行政裁定（2017年12月26日）
二審：吉林省長(zhǎng)春市中級(jí)人民法院（2018）吉01行終49號(hào)行政裁定（2018年4月20日）
再審：吉林省德惠市人民法院（2020）吉0183行初19號(hào)行政判決（2020年12月28日）
