秦某訴日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局不履行法定職責案-樓下住戶原告主體資格的認定
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-021-003
關鍵詞
行政/不履行法定職責/違規(guī)改建/原告主體資格
基本案情
原告秦某訴稱，原告在日照市某社區(qū)二區(qū)X號樓X單元6樓居住，按照規(guī)劃樓上為隔熱層。隔熱層沒有門窗，主要功能是隔熱、保溫，不能住人。但是2017年左右被開發(fā)商違法安裝入戶門并作為閣樓出售給他人居住。自從隔熱層改建后，原告家中出現(xiàn)了漏水等影響生活居住的情況。2019年4月原告書面要求被告履行查處職責對違法建筑物拆除，被告至今未履行任何職責行為。請求人民法院確認被告不予查處其樓上違法建設的行為違法，并判令被告履行查處其樓上違法建設的職責。
被告日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局辯稱：1.秦某的原告主體資格不適格，秦某樓上隔熱層系該樓全體業(yè)主們共有部分。根據(jù)《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第十八條“業(yè)主委員會對于行政機關作出的涉及業(yè)主共有利益的行政行為，可以自己的名義提起訴訟。業(yè)主委員會不起訴的，專有部分占建筑物總面積過半數(shù)或者占總戶數(shù)過半數(shù)的業(yè)主可以提起訴訟”的規(guī)定，秦某個人無權對業(yè)主集體共有利益的事項提起訴訟。2.被告已向原告作出了信訪事項處理意見書，已依法履責。且被告多次到涉案隔熱層實地查看。因涉案隔熱層只是安裝了入戶門，隔熱層內的墻體結構并未被改變，樓房高度、外部結構、建筑面積、外立面顏色也均未發(fā)生改變，而且在涉案小區(qū)隔熱層被改成閣樓住人的情況非常普遍，沒有法律明確規(guī)定的情況下不能依法查處。
法院經審理查明：某社區(qū)安置樓竣工后，經日照市規(guī)劃局驗收，于2015年11月18日出具建設工程竣工規(guī)劃驗收合格證。在經審查批準的規(guī)劃方案中，認定某社區(qū)二區(qū)安置樓1至6樓為標準樓層，6樓以上部分為隔熱層，該隔熱層為不利用的封閉空間。根據(jù)存檔資料記載，最先設計的規(guī)劃中，樓梯不延伸至隔熱層，后為了方便安裝和檢修，2012年1月，經過合法程序，將樓梯設計改變?yōu)橥ㄖ粮魺釋樱彝ㄍ魺釋拥臉翘輰痈咭约敖Y構均與1至6層涉案樓房建成時標準層相同，樓梯可以正常通行到隔熱層。
原告因舊村改造安置日照某社區(qū)二區(qū)6樓住房一套，2015年11月18日竣工驗收時，其樓上為隔熱層，系不設門窗未被利用的封閉空間。在樓房驗收合格并交付使用后，該隔熱層被開發(fā)商安裝上入戶門，改造為閣樓并出售給他人使用。原告家中存在漏水情形，但尚不明確是否是由于樓上隔熱層改造使用而導致。
2019年4月24日原告以舉報人身份，通過郵政特快專遞向被告郵寄違法建設查處申請書一份，請求依法查處其樓上違法建設并責令罰款、立即恢復原規(guī)劃，追究責任。被告收到原告的違法建設查處申請書后，向有關部門查詢了某社區(qū)建筑工程竣工規(guī)劃驗收材料，于2019年9月3日向原告送達了信訪事項處理意見書及樓梯規(guī)劃設計變更資料、規(guī)劃驗收時照片、建設工程竣工規(guī)劃驗收合格證。根據(jù)《山東省人民政府關于日照市相對集中行政處罰權開展綜合行政執(zhí)法的批復》[魯政字（2016）228號]及山海天旅游度假區(qū)黨政辦公室關于印發(fā)《山海天旅游度假區(qū)健全完善綜合行政執(zhí)法體制改革實施方案》的通知[日山辦發(fā)（2017）34號]，被告對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的行為具有行政處罰權。
山東省莒縣人民法院于2020年3月10日作出（2019）魯1122行初64號行政判決：被告日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局于本判決生效后60日內對原告秦某申請事項履行法定職責。宣判后，日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局提起上訴。山東省日照市中級人民法院于2020年9月17日作出（2020）魯11行終125號行政判決：駁回上訴，維持原判。后日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局申請再審。山東省高級人民法院于2021年1月21日作出（2021）魯行申26號裁定：駁回日照山海天旅游度假區(qū)綜合行政執(zhí)法局的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為，本案的爭議焦點為：1.原告秦某是否具有提起本案行政訴訟的原告主體資格；2.被告是否已履行法定職責。
關于被上訴人秦港是否具有原告主體資格的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。本案中，原告舉報其樓上的隔熱層交付使用后，被改變規(guī)劃，原告作為涉案樓房所有權人，其樓上系隔熱層，對于樓上隔熱層的改造行為與被上訴人家中漏水是否具有因果關系不屬于本案審查范圍，本院不予評判。但其樓上隔熱層封閉或是對外開放使用，與原告存在一定的利害關系，因此，原告向被告舉報違法建設行為并要求被告履行查處職責，被告對舉報事項的處理結果與原告存在利害關系，原告依法具有提起行政訴訟的原告主體資格。
關于被告山海天行政執(zhí)法局是否已履行法定職責的問題?！渡綎|省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第七十四條規(guī)定，未經城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門批準，擅自改變已經建成并投入使用的建筑物、構筑物使用性質的，由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令限期改正，處3萬元以上10萬元以下的罰款?！渡綎|省行政程序規(guī)定》第六十八條規(guī)定，“行政機關對公民、法人和其他組織提出的申請，應當根據(jù)下列情況分別作出處理：（一）申請事項屬于本行政機關職權范圍，申請材料齊全、符合法定形式的，應當受理；（二）申請事項依法不屬于本行政機關職權范圍的，應當當場不予受理，并告知公民、法人和其他組織向有關行政機關申請；（三）申請材料存在的錯誤可以當場更正的，應當允許當場更正；（四）申請材料不齊全或者不符合法定形式的，應當當場或者在5日內一次告知需要補正的全部內容，逾期不告知的，自收到申請材料之日起視為受理；公民、法人和其他組織在限定期限內未補正的，視為撤回申請；公民、法人和其他組織按照行政機關的要求提交全部補正申請材料的，應當受理。行政機關受理或者不受理申請，應當出具加蓋本行政機關印章和注明日期的書面憑證?！钡诹艞l規(guī)定，“行政執(zhí)法程序啟動后，行政機關應當查明事實，收集證據(jù)。”《中華人民共和國行政處罰法》第三十八條規(guī)定，“調查終結，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出如下決定：（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況，作出行政處罰決定；（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；（三）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰；（四）違法行為已構成犯罪的，移送司法機關。對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關的負責人應當集體討論決定?！北桓媸盏皆娴呐e報申請后，未向原告出具是否受理的書面材料，亦未針對秦某的舉報作出相應的處理決定，被告2019年9月3日向原告送達信訪事項處理意見書一份，系被告對原告多次舉報行為的答復，并非針對原告2019年4月24日的舉報作出的處理決定。被告對原告提出的申請事項，未依法履行法定職責，存在違法。
綜上，原告要求被告履行法定職責，符合法律規(guī)定，應予支持。
裁判要旨
樓下住戶可以就樓上違規(guī)建設以個人名義提起行政訴訟。樓下房屋與樓上區(qū)域有直接接觸面積，可以推定樓上建筑區(qū)域的使用方式變更與樓下住戶存在利害關系，符合行政訴訟法規(guī)定的“與行政行為有利害關系”情形。本著最大程度保護行政相對人合法權益的原則，樓下住戶具備行政訴訟原告主體資格，可以以個人名義提起行政訴訟，要求相關職責部門依法履行查處職責。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第25條
《中華人民共和國行政處罰法》第57條（本案適用的是2018年1月1日施行的《中華人民共和國行政處罰法》第38條）
《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第18條
《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第74條
一審：山東省莒縣人民法院（2019）魯1122行初64號行政判決（2020年3月10日）
二審：山東省日照市中級人民法院（2020）魯11行終125號行政判決（2020年9月17日）
再審：山東省高級人民法院（2021）魯行申26號行政裁定（2021年1月21日）
