某公司訴湖南省衡陽市珠暉區(qū)人民政府行政強(qiáng)制執(zhí)行及行政賠償案-強(qiáng)拆主體不能僅憑民事主體自認(rèn)而認(rèn)定
人民法院案例庫 入庫編號(hào)：2023-12-3-003-005
關(guān)鍵詞
行政/行政強(qiáng)制執(zhí)行/行政賠償/強(qiáng)制拆除房屋/起訴條件/適格被告
基本案情
法院經(jīng)審理查明：某公司在衡陽市茶山坳鎮(zhèn)金甲嶺街上有兩處房產(chǎn)，房產(chǎn)使用性質(zhì)為商服，國土使用權(quán)證號(hào)為衡國用（2010Ａ）第05—0641x號(hào)，土地使用權(quán)面積為727.6平方米，土地使用權(quán)類型為國有出讓。2015年初，珠暉區(qū)政府為推進(jìn)金甲嶺小城鎮(zhèn)建設(shè)，打造湖南美麗鄉(xiāng)鎮(zhèn)和全國宜居鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立了珠暉區(qū)茶山坳鎮(zhèn)金甲嶺小城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目協(xié)調(diào)指揮部，下設(shè)辦公室，要求以衡陽市珠暉區(qū)茶山坳鎮(zhèn)人民政府為主體，在征拆工作、規(guī)劃設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、工程質(zhì)量等方面規(guī)范運(yùn)作，并要求其在2015年年底前有明顯的成效。2015年9月19日，茶山坳鎮(zhèn)下轄的金甲村、樟木村、復(fù)興村18個(gè)組的村民自發(fā)成立了一個(gè)廟會(huì)，由廟會(huì)的負(fù)責(zé)人報(bào)請(qǐng)茶山坳鎮(zhèn)政府同意，組織村民強(qiáng)行拆除了某公司上述的二處房產(chǎn)，珠暉區(qū)政府隨后將其建成居民文化生活廣場。
湖南省衡陽市中級(jí)人民法院于2019年4月24日作出（2018）湘04行初153號(hào)行政判決：1.確認(rèn)珠暉區(qū)政府強(qiáng)拆某公司房屋的行政行為違法，2.責(zé)令珠暉區(qū)政府在判決生效后十日內(nèi)賠償某公司財(cái)產(chǎn)損失1382440元。
一審宣判后，某公司、珠暉區(qū)政府均不服，提起上訴，湖南省高級(jí)人民法院于2019年11月12日作出（2019）湘行終1298號(hào)行政裁定：1.撤銷湖南省衡陽市中級(jí)人民法院（2018）湘04行初153號(hào)行政判決；2.駁回某公司的起訴。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?，最高人民法院?021年5月28日作出（2020）最高法行再456號(hào)行政判決：1.撤銷湖南省高級(jí)人民法院（2019）湘行終1298號(hào)行政裁定；2.維持湖南省衡陽市中級(jí)人民法院（2018）湘04行初153號(hào)行政判決。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于涉案強(qiáng)制拆除責(zé)任主體及本案適格被告的認(rèn)定問題
某公司被強(qiáng)制拆除的房屋，系取得國有土地使用權(quán)的商服性質(zhì)房屋，對(duì)該房屋的征收與強(qiáng)制拆除應(yīng)當(dāng)適用《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第四條第一款及第二款、第五條、第八條的規(guī)定，在國有土地上房屋征收過程中，若未有當(dāng)?shù)匾?guī)范性文件或市、縣級(jí)人民政府對(duì)補(bǔ)償安置主體進(jìn)行特殊規(guī)定的情況，拆除征收范圍內(nèi)合法建筑的行政職權(quán)應(yīng)歸屬于市、縣級(jí)人民政府及確定的房屋征收部門，民事主體并無實(shí)施強(qiáng)制拆除他人合法房屋的權(quán)力。本案中，由于某公司未收到書面征收決定、限期拆除決定或者責(zé)令交出土地決定等行政法律文書，因此無法通過文書署名情況認(rèn)定強(qiáng)制拆除的責(zé)任主體。但某公司在金甲嶺小城鎮(zhèn)建設(shè)范圍內(nèi)的合法房屋被強(qiáng)制拆除，珠暉區(qū)政府作為負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的行政機(jī)關(guān)，未嚴(yán)格依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行征收，未依法定程序?qū)ι姘阜课輰?shí)施強(qiáng)制搬遷，是造成涉案房屋被違法拆除的主要原因。涉案房屋被拆除后，珠暉區(qū)政府將涉案土地開發(fā)建設(shè)成居民文化生活廣場，并多次與某公司協(xié)商處理賠償事宜。因此，結(jié)合法律規(guī)定和全部在案證據(jù)以及土地的最終用途等情況綜合判斷，涉案房屋雖然系房屋所在地的廟會(huì)成員拆除，但并不表明廟會(huì)成員個(gè)人應(yīng)當(dāng)以民事主體身份承擔(dān)強(qiáng)制拆除的法律責(zé)任；而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定系職權(quán)主體與非職權(quán)主體在征收拆遷中基于共同意思聯(lián)絡(luò)、共同參與下實(shí)施的強(qiáng)制拆除。村民委員會(huì)、廟會(huì)等組織僅系行政機(jī)關(guān)的行政助手和行政輔助者，猶如其“延長之手”。
在涉案房屋的強(qiáng)制拆除與金甲嶺小城鎮(zhèn)建設(shè)存在高度關(guān)聯(lián)的情況下，除非珠暉區(qū)政府能提供相反證據(jù)證明其與拆除行為完全無關(guān)，否則可以推定涉案強(qiáng)制拆除行為在珠暉區(qū)政府主導(dǎo)下實(shí)施，其系涉案強(qiáng)拆行為的責(zé)任主體，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
原告起訴狀基于初步證據(jù)確定作出被訴行政行為的具體、特定、可識(shí)別的行政機(jī)關(guān)，即可視為“有明確的被告”；至于起訴狀載明的被告是否正確、是否適格，則是人民法院需要進(jìn)一步審查確定的問題。即使人民法院認(rèn)為某公司錯(cuò)列被告，亦應(yīng)當(dāng)協(xié)助某公司準(zhǔn)確確定被告，加以釋明引導(dǎo)，而不能逕行駁回某公司的起訴。因此，二審法院僅以沒有證據(jù)證明珠暉區(qū)政府強(qiáng)行拆除涉案房屋以及廟會(huì)成員自認(rèn)實(shí)施強(qiáng)制拆除為由，駁回某公司的起訴，系適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以糾正。
二、關(guān)于違法強(qiáng)拆行為發(fā)生后行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)采取補(bǔ)救措施的義務(wù)問題
涉案房屋被違法拆除，但行政主體相應(yīng)的補(bǔ)償（賠償）義務(wù)并不能免除。珠暉區(qū)政府在強(qiáng)制拆除后確曾多次與某公司協(xié)商處理相關(guān)善后事宜，但在雙方未能協(xié)商一致的情況下，應(yīng)及時(shí)作出相應(yīng)的書面決定，將糾紛盡快引導(dǎo)進(jìn)入法治化解決渠道，以便妥善解決強(qiáng)制拆除與補(bǔ)償安置的遺留問題。違法強(qiáng)制拆除后行政機(jī)關(guān)不積極補(bǔ)救且久拖不決，或者以反復(fù)協(xié)商代替書面決定，既損害被征收人補(bǔ)償安置權(quán)益，又提高補(bǔ)償安置成本，還擴(kuò)大國家賠償責(zé)任，損害其依法行政形象。一審法院根據(jù)當(dāng)事人的主張、在案證據(jù)，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合涉案房屋以及土地的情況，參照衡陽市人民政府辦公室《衡陽市人民政府辦公室關(guān)于調(diào)整市城區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)的通知》附件2中涉案房屋的地段，酌定按每平方米1900元予以確定賠償，并無不當(dāng)。
裁判要旨
1.違法強(qiáng)拆行為適格責(zé)任主體應(yīng)結(jié)合法律規(guī)定、全部在案證據(jù)及土地最終用途等情況綜合判斷，而不能僅憑民事主體自認(rèn)。在房屋的強(qiáng)制拆除與項(xiàng)目建設(shè)存在高度關(guān)聯(lián)的情況下，除非行政機(jī)關(guān)能提供相反證據(jù)證明其與拆除行為完全無關(guān)，否則可以推定涉案強(qiáng)制拆除行為在其主導(dǎo)下實(shí)施，其系涉案強(qiáng)拆行為的責(zé)任主體，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
2.違法強(qiáng)拆行為發(fā)生后，行政機(jī)關(guān)具有及時(shí)采取補(bǔ)救措施的義務(wù)。在雙方未能協(xié)商一致的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)作出相應(yīng)的書面決定，將糾紛盡快引導(dǎo)進(jìn)入法治化解決渠道，以便妥善解決強(qiáng)制拆除與補(bǔ)償安置的遺留問題。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條第1款、第5款、第76條
一審：湖南省衡陽市中級(jí)人民法院（2018）湘04行初153號(hào)行政判決（2019年4月24日）
二審：湖南省高級(jí)人民法院（2019）湘行終1298號(hào)行政裁定（2019年11月12日）
再審：最高人民法院（2020）最高法行再456號(hào)行政判決（2021年5月28日）
