王某訴海原縣海城鎮(zhèn)人民政府行政協(xié)議案-行政機關單方變更行政協(xié)議相關問題處理指引
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-018-001
關鍵詞
行政/行政協(xié)議/土地征收及地上附著物/補償協(xié)議/國家利益/社會公共利益/變更
基本案情
王某訴稱，王某是海原縣海城鎮(zhèn)某行政村村民。王某承包村內土地共計24.76畝。2019年4月12日，某縣人民政府給王某頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證。海原縣海城鎮(zhèn)人民政府分兩次對01093宗地的8.52畝土地進行征收。2020年4月21日，王某與海原縣海城鎮(zhèn)人民政府簽訂《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》，海原縣海城鎮(zhèn)人民政府征收涉案土地3.28畝；2021年5月25日，王某與海原縣海城鎮(zhèn)人民政府簽訂《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》，又征收3.4畝，征用土地補償為37400元。地上附著物補償為122400元，共計159800元。2022年3月11日，海原縣海城鎮(zhèn)人民政府作出《關于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補償協(xié)議”的決定》，將2021年5月25日王某與海原縣海城鎮(zhèn)人民政府簽訂的《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》內容第二項中“地上附著物補償122400元”變更為“地上附著物補償金額為0元”；《某縣人民政府關于公布某縣征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價的通知》將該協(xié)議第三項第一條中征用土地補償37400元變更為54672元。變更后的（2022）10號決定書沒有給王某送達，王某也沒有簽字。2022年7月8日，某市人民政府行政復議委員會作出《行政復議決定書》，認為某縣人民政府作出的《某縣人民政府關于S50公路建設項目王某土地征收補償?shù)臎Q定》事實不清、證據(jù)不足，依法予以撤銷。
海原縣海城鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)政府）辯稱，2021年5月25日，鎮(zhèn)政府與王某簽訂的《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》地上附著物系原告搶栽搶種，鎮(zhèn)政府查明事實后與王某協(xié)商重新簽訂協(xié)議，但王某一直推諉，直至2022年3月11日鎮(zhèn)政府在協(xié)商無果的情形下，作出《關于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補償協(xié)議”的決定》，將該決定送達王某時，王某拒絕簽字。依據(jù)《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第十六條規(guī)定，“當行政協(xié)議的履行，嚴重損害國家利益、社會公共利益，行政機關可以單方面變更、解除行政協(xié)議”。故請求駁回王某的訴訟請求。
法院經(jīng)審理查明，王某是海原縣海城鎮(zhèn)某行政村村民，承包位于海原縣海城鎮(zhèn)土地共計24.76畝。2019年4月12日，某縣人民政府給王某頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證。鎮(zhèn)政府分兩次對王某的01093宗地8.52畝土地進行征收并與其簽訂《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》。2020年4月21日，鎮(zhèn)政府與王某簽訂《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》，征收3.28畝土地，共計補償36080元。2021年5月25日，鎮(zhèn)政府與王某簽訂《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》，又征收3.4畝土地，征用土地補償37400元、地上附著物補償122400元，共計159800元。后鎮(zhèn)政府工作人員在對征收情況核查時發(fā)現(xiàn)涉案土地上無任何附著物，但在鎮(zhèn)政府工作人員分解逐戶丈量時，王某在涉案土地上搶栽搶種了松樹苗，導致地上附著物補償金額有誤。2022年3月11日，鎮(zhèn)政府作出《關于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補償協(xié)議”的決定》，將2021年5月25日王某與鎮(zhèn)政府簽訂的《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》內容第二項中“地上附著物補償122400元”變更為“地上附著物補償金額為0元”；根據(jù)《某縣人民政府關于公布某縣征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價的通知》將該協(xié)議第三項第一條中征用土地補償37400元變更為54672元。
另查明，鎮(zhèn)政府與王某簽訂的01093宗地中3.28畝的土地補償款已領取，簽訂的3.4畝的土地補償款未領取。
寧夏回族自治區(qū)海原縣人民法院于2022年11月21日作出(2022)寧0522行初29號行政判決：駁回王某的訴訟請求。宣判后，王某不服一審判決提起上訴。寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院于2023年3月30日作出（2023）寧05行終28號行政判決：駁回上訴，維持原判。
裁判理由
法院生效裁判認為：本案的爭議焦點在于鎮(zhèn)政府在發(fā)現(xiàn)協(xié)議約定的內容不符合客觀事實，且無法與王某協(xié)商一致的情況下，能否單方變更協(xié)議。行政協(xié)議是行政機關為履行行政職責實現(xiàn)行政管理目標，與行政相對人經(jīng)過協(xié)商一致達成的協(xié)議，行政協(xié)議作為公共管理和服務的一種方式，具有鮮明的公權力屬性，其特征之一就是具有行政優(yōu)益性，即行政協(xié)議當事人的地位不完全平等，行政主體享有合同履行的指揮權、監(jiān)督權，當繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標實現(xiàn)時，行政機關可以單方行使合同變更權和解除權。本案鎮(zhèn)政府與王某于2021年5月25日簽訂的《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》，征收王某3.4畝土地，約定征用土地補償款為37400元、地上附著物補償為122400元，共計補償159800元。后鎮(zhèn)政府工作人員在對征收情況核查時發(fā)現(xiàn)涉案土地上無任何附著物，但在鎮(zhèn)政府工作人員分解逐戶丈量時，王某在涉案土地上搶栽搶種了松樹苗，導致地上附著物補償金額有誤。鎮(zhèn)政府遂作出《關于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補償協(xié)議”的決定》對相關補償數(shù)額進行了變更。鎮(zhèn)政府與王某2021年5月25日簽訂的協(xié)議依據(jù)的基礎事實發(fā)生重大變化，如果繼續(xù)履行變更前的協(xié)議會導致國家財政多支出土地征收補償款105128元。《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求”。本案中，鎮(zhèn)政府與王某2021年5月25日簽訂的《土地征用及地上附著物補償協(xié)議》在履行過程中，出現(xiàn)嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，且影響行政機關實現(xiàn)土地征收的行政管理目標，鎮(zhèn)政府依法可以依職權進行更正。因此鎮(zhèn)政府作出的《關于變更海原縣海城鎮(zhèn)人民政府與王某簽訂的“土地征用及地上附著物補償協(xié)議”的決定》事實清楚、證據(jù)確鑿、依法應予維持。
裁判要旨
本案爭議焦點是行政機關是否能單方變更行政協(xié)議。行政協(xié)議是行政機關為履行行政職責實現(xiàn)行政管理目標，與行政相對人經(jīng)過協(xié)商一致達成的協(xié)議，行政協(xié)議作為公共管理和服務的一種方式，具有鮮明的公權力屬性，其特征之一就是具有行政優(yōu)益性，即行政協(xié)議當事人的地位不完全平等，當繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標實現(xiàn)時，行政機關可以單方行使合同變更權和解除權。本案中，王某搶種搶栽致使其與鎮(zhèn)政府簽訂的協(xié)議標的發(fā)生變化，若鎮(zhèn)政府繼續(xù)履行案涉協(xié)議將導致國家財政多支出土地征收補償款從而損害國家利益、社會公共利益，故鎮(zhèn)政府單方行使了合同變更權和解除權。結合《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十六條第一款“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求”之規(guī)定，法院判決駁回王某訴訟請求，支持了行政機關依法行政，維護了國家利益及社會公眾利益。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第69條
《最高人民法院關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第16條第1款
一審：寧夏回族自治區(qū)海原縣人民法院（2022）寧0522行初29號行政判決（2022年11月21日）
二審：寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市中級人民法院（2023）寧05行終28號行政判決（2023年3月30日）
