某公司訴海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局、海南省文昌市人民政府行政處罰及行政復(fù)議案-行政機(jī)關(guān)實施行政處罰應(yīng)當(dāng)審慎與善意
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-001-032
關(guān)鍵詞
行政/行政處罰/行政復(fù)議/過罰相當(dāng)/信賴保護(hù)
基本案情
法院經(jīng)審理查明：某公司建設(shè)運營的文昌某污水處理廠位于海南省文昌市文城鎮(zhèn)清群村委會地段，于2012年開始建設(shè)，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。2012年3月5日，文昌市水務(wù)局與某公司簽訂《文昌市文昌某污水處理廠項目特許經(jīng)營（BOT）補(bǔ)充合同》(以下簡稱《BOT合同》)。2017年4月24日，文昌市政府作出文府函〔2017〕350號《關(guān)于文昌某污水處理廠特許經(jīng)營期限的批復(fù)》(以下簡稱350號《批復(fù)》)，同意文昌市水務(wù)局按照《BOT合同》執(zhí)行，文昌某污水處理廠從2017年1月1日起試運營3個月，試運營期間污水處理出水達(dá)到規(guī)定工況，通過在線監(jiān)測驗收后，及時委托有資質(zhì)監(jiān)測單位開展環(huán)保驗收監(jiān)測，監(jiān)測合格可向文昌市環(huán)境局申請辦理環(huán)保驗收。環(huán)保驗收通過后，可申報正式運營。2017年11月23日，?？谀彻竞？谀彻鞠蛭牟兴畡?wù)局出具《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收說明》（以下簡稱《不同意驗收說明》）稱，文昌某污水處理廠生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)到設(shè)計能力75%以上，文昌市環(huán)境局不同意該項目進(jìn)行竣工環(huán)保驗收。
2018年7月11日，文昌市環(huán)境局對文昌某污水處理廠進(jìn)行現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)該廠需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗收合格，擅自投入使用。2018年7月23日，海南省環(huán)境監(jiān)測中心站對文昌某污水處理廠處理效果進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測。2018年8月24日，文昌市環(huán)境局作出《關(guān)于我市文昌某污水處理廠污水處理效果調(diào)查監(jiān)測情況的報告》（以下簡稱《文昌市環(huán)境局報告》），結(jié)論為：污水處理量遠(yuǎn)未達(dá)設(shè)計處理水量負(fù)荷；污水進(jìn)水濃度遠(yuǎn)未達(dá)設(shè)計要求；污染物處理效率長期達(dá)不到設(shè)計要求；文昌某污水處理廠污水經(jīng)處理后均達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求。該報告建議：建設(shè)單位應(yīng)按相關(guān)文件要求自行對項目進(jìn)行驗收并組織實施；加快清瀾地區(qū)污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè)，解決“兩低”難題。
2018年8月20日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)保責(zé)改字〔2018〕38號《責(zé)令改正違法行為決定書》(以下簡稱38號責(zé)令改正決定)，認(rèn)為文昌某污水處理廠經(jīng)現(xiàn)場檢查發(fā)現(xiàn)配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收合格，擅自投入使用，違反《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十九條規(guī)定。依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第二十三條規(guī)定，責(zé)令某公司于2018年11月30日前辦理環(huán)保驗收手續(xù);如未在規(guī)定時間內(nèi)辦理環(huán)保驗收手續(xù)的，將依法依規(guī)進(jìn)行處理。2018年11月17日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)保罰決字〔2018〕29號《行政處罰決定書》，對某公司罰款300000元。某公司繳納了該罰款。
2018年12月20日，某公司請求文昌市水務(wù)局牽頭做好文昌某污水處理廠環(huán)境竣工驗收工作。2019年1月3日，文昌市水務(wù)局作出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項目環(huán)境竣工驗收的批復(fù)》，同意某公司按有關(guān)規(guī)定委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境竣工驗收。2019年1月14日，某公司與海南某公司簽訂《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收委托協(xié)議書》，委托其對文昌某污水處理廠項目進(jìn)行竣工環(huán)保驗收監(jiān)測工作。
2019年3月29日，文昌市環(huán)境局再次對文昌某污水處理廠進(jìn)行巡查，認(rèn)為某公司仍未辦理環(huán)保驗收手續(xù)并繼續(xù)生產(chǎn)、經(jīng)營，于2019年4月10日立案處置。2019年4月12日，文昌市環(huán)境局經(jīng)集體討論，認(rèn)為某公司違法事實清楚，擬對某公司罰款1222100元。2019年4月15日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)責(zé)改字〔2019〕16號《責(zé)令改正違法行為決定書》，認(rèn)為某公司逾期不改正環(huán)境違法行為，也未提出逾期不改正環(huán)境違法行為情況報告，責(zé)令某公司立即改正違法行為。同日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)罰告字〔2019〕76號《行政處罰事先(聽證)告知書》，告知擬對某公司罰款1222100元，某公司可提出陳述申辯及聽證的要求。
2019年4月14日，文昌某污水處理廠通過竣工環(huán)保驗收，2019年4月16日至2019年5月14日在網(wǎng)上公示，公示期滿無反饋意見。2019年5月9日，文昌市環(huán)境局經(jīng)某公司申請舉行聽證會，聽取了某公司的意見。2019年5月15日，文昌某污水處理廠竣工環(huán)保驗收相關(guān)材料在全國建設(shè)竣工環(huán)保驗收信息系統(tǒng)備案。2019年5月16日，某公司向文昌市環(huán)境局提交了《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠竣工驗收環(huán)境保護(hù)驗收工作情況的報告》。
2019年9月23日，文昌市環(huán)境局作出文環(huán)罰決字〔2019〕51號《行政處罰決定書》，認(rèn)為某公司建設(shè)的文昌某污水處理廠需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗收合格，擅自投入使用。文昌市環(huán)境局已下達(dá)38號責(zé)令改正決定，責(zé)令某公司2018年11月30日前辦理環(huán)保驗收手續(xù)。某公司逾期不改正環(huán)境違法行為，也未向文昌市環(huán)境局提出逾期不改正環(huán)境違法行為的情況報告，上述行為違反《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十九條“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗收或者驗收不合格，不得投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定。依據(jù)《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第二十三條規(guī)定，決定對某公司罰款100萬元。某公司不服，向文昌市政府申請行政復(fù)議。2020年1月6日，文昌市政府作出文府復(fù)決字〔2019〕44號《行政復(fù)議決定書》（以下簡稱44號復(fù)議決定），維持51號處罰決定。某公司遂提起本案行政訴訟，請求撤銷51號處罰決定和44號復(fù)議決定。
海南省第一中級人民法院于2020年8月27日作出（2020）瓊96行初41號行政判決：駁回某公司的訴訟請求。
一審宣判后，某公司不服提起上訴后，海南省高級人民法院于2020年12月24日作出（2020）瓊行終658號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，某公司向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2022年6月24日作出（2022）最高法行再329號行政判決：1.撤銷海南省第一中級人民法院（2020）瓊96行初41號行政判決和海南省高級人民法院（2020）瓊行終658號行政判決；2.撤銷海南省文昌市人民政府文府復(fù)決字（2019）44號行政復(fù)議決定；3.撤銷海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局文環(huán)罰決字（2019）51號行政處罰決定。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：
一、關(guān)于環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收制度目的與驗收主體變革問題
“三同時”制度是我國環(huán)境保護(hù)法律所確認(rèn)的重要管理制度，其中，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收制度作為監(jiān)督建設(shè)項目落實環(huán)境影響評價文件要求的保障性措施，是“三同時”制度的重要組成部分。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批體制改革推進(jìn)，結(jié)合環(huán)境保護(hù)實踐需要，相關(guān)立法對竣工驗收制度不斷改革完善，驗收主體、驗收程序、驗收標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)簡化優(yōu)化。1989年制定的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第二十六條第一款規(guī)定“建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或者使用”。1998年制定的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第二十條規(guī)定“建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟摻ㄔO(shè)項目環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，申請該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收”。而2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確刪除了修訂前該法第二十六條第一款有關(guān)“防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報告書的環(huán)境保護(hù)行政主管部門驗收合格后，該建設(shè)項目方可投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，2017年7月16日修訂的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》取消了建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收行政許可，對驗收主體和監(jiān)督方式作了改革，將竣工驗收的主體由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位，并改環(huán)保部門事前驗收許可為事中事后監(jiān)管。該條例第十七條規(guī)定“編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗收，編制驗收報告。建設(shè)單位在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗收過程中，應(yīng)當(dāng)如實查驗、監(jiān)測、記載建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，不得弄虛作假。除按照國家規(guī)定需要保密的情形外，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法向社會公開驗收報告”。
本案中，文昌市政府于2017年4月24日作出350號《批復(fù)》，要求某公司在試運營期間監(jiān)測合格后可向文昌市環(huán)境局申請辦理環(huán)保驗收；海口某公司于2017年11月23日向文昌市水務(wù)局出具《不同意驗收說明》稱環(huán)保部門不同意竣工驗收。2019年某公司第二次驗收時，按新的規(guī)定自行組織驗收并驗收通過?？梢姡牟澄鬯幚韽S項目竣工驗收恰逢新舊竣工驗收制度過渡期。然而，修訂后的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》已經(jīng)于2017年10月1日施行，文昌市環(huán)境局之后并無組織驗收的行政職權(quán)，某公司自行組織驗收并如實編制驗收合格報告，即可正式運營。因此，文昌市環(huán)境局在新條例施行后，本應(yīng)主動進(jìn)行行政指導(dǎo)，及時告知某公司盡快自行組織驗收，但其卻告知檢測單位不同意竣工驗收。此既有違新條例規(guī)定和改革方向，又客觀上造成文昌某污水處理廠試運營期滿后即面臨“未驗收先運營”困境。
二、關(guān)于某公司環(huán)保設(shè)施未竣工驗收的原因與驗收標(biāo)準(zhǔn)變革問題
海口某公司的《不同意驗收說明》業(yè)已載明：“文昌市文昌某污水處理廠設(shè)計規(guī)模20000m3/d，實際規(guī)模5000m3/d，生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)到設(shè)計能力的75%以上，文昌市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局不同意該項目進(jìn)行竣工環(huán)境保護(hù)驗收”。
2000年發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收監(jiān)測技術(shù)要求（試行）》第9.1.1條規(guī)定“工業(yè)生產(chǎn)型建設(shè)項目，驗收監(jiān)測應(yīng)在工況穩(wěn)定、生產(chǎn)達(dá)到設(shè)計生產(chǎn)能力的負(fù)荷達(dá)75%以上（國家、地方排放標(biāo)準(zhǔn)對生產(chǎn)負(fù)荷另有規(guī)定的按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行）的情況下進(jìn)行”，因此將生產(chǎn)負(fù)荷達(dá)到75%以上標(biāo)準(zhǔn)（以下簡稱75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)）作為環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，有相應(yīng)的規(guī)定作為依據(jù)。然而，企業(yè)生產(chǎn)負(fù)荷是否達(dá)到75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)，取決于多種因素。建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收，應(yīng)當(dāng)重點驗收建設(shè)項目工況是否穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施能否正常運行、實際工況是否如實記錄監(jiān)測，而不宜拘泥于75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)負(fù)荷達(dá)到75%以上始終是一個循序漸進(jìn)的過程，一概要求未達(dá)75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠不得驗收，進(jìn)而不得投入使用，容易讓建設(shè)項目陷入“兩難”：投入運營構(gòu)成違法面臨處罰；停止運營則無法逐步提升工況，從而始終達(dá)不到75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)，始終無法竣工驗收。此境況不僅讓污水處理廠無法得到有效利用，且與“三同時”制度和環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收制度的初衷相悖。“法律不應(yīng)強(qiáng)人所難”，至少就部分建設(shè)項目而言，75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)予以修訂。環(huán)境保護(hù)部2016年7月13日發(fā)布的《關(guān)于廢止部分環(huán)保部門規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》，即明確廢止了75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)。2017年11月施行的《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收暫行辦法》第五條第一款、第二款規(guī)定“建設(shè)項目竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)如實查驗、監(jiān)測、記載建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況，編制驗收監(jiān)測（調(diào)查）報告。以排放污染物為主的建設(shè)項目，參照《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收技術(shù)指南污染影響類》編制驗收監(jiān)測報告”；2018年5月發(fā)布的《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收技術(shù)指南污染影響類》第6.1條進(jìn)一步規(guī)定“驗收監(jiān)測應(yīng)當(dāng)在確保主體工程工況穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施運行正常的情況下進(jìn)行，并如實記錄監(jiān)測時的實際工況以及決定或影響工況的關(guān)鍵參數(shù)，如實記錄能夠反映環(huán)境保護(hù)設(shè)施運行狀態(tài)的主要指標(biāo)。典型行業(yè)主體工程、環(huán)保工程及輔助工程在驗收監(jiān)測期間的工況記錄推薦方法見附錄3”。新的技術(shù)規(guī)范取消了驗收監(jiān)測期間工況應(yīng)達(dá)75%以上的要求，明確了驗收監(jiān)測應(yīng)在確保主體工程工況穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施運行正常的情況下進(jìn)行，如實記錄監(jiān)測時的實際工況即可。
本案中，文昌市環(huán)境局在《關(guān)于廢止部分環(huán)保部門規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》于2016年7月13日施行后，即不應(yīng)再沿用75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)在修訂后的《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》于2017年10月1日施行后，主動對文昌某污水處理廠進(jìn)行行政指導(dǎo)，督促其盡快按新規(guī)委托竣工驗收，并無需再考慮75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)。但《不同意驗收說明》已經(jīng)充分證明，文昌市環(huán)境局至少在2017年4月至11月間，仍繼續(xù)執(zhí)行75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)，且繼續(xù)行使竣工驗收權(quán)，客觀上造成文昌某污水處理廠未及時竣工驗收并形成“未驗收先運營”困境。相應(yīng)不利后果，不應(yīng)全部由文昌某污水處理廠承擔(dān)。
三、關(guān)于某公司“未驗收先運營”的主觀過錯與主動糾正問題
根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》第四十九條第三款規(guī)定，縣級以上地方人民政府建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，組織建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng)，并加強(qiáng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運營的監(jiān)督管理。根據(jù)文昌市水務(wù)局（甲方）與某公司（乙方）簽訂的《BOT合同》第8.3條約定，甲方應(yīng)確保在整個特許經(jīng)營期內(nèi)，收集和輸送污水至污水處理項目交付點，基本達(dá)到本合同第9條款規(guī)定的水量和進(jìn)水水質(zhì)。因此，文昌市水務(wù)局不僅負(fù)有建設(shè)配套管網(wǎng)和收集污水的職責(zé)，而且還要確保收集的污水達(dá)到基本水量和進(jìn)水水質(zhì)的要求。文昌市環(huán)境局2018年8月24日向文昌市政府作出的《文昌市環(huán)境局報告》也載明，當(dāng)日進(jìn)水量占設(shè)計日處理能力的51%，污水處理量遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計處理水量負(fù)荷；污水進(jìn)水濃度不到設(shè)計進(jìn)水水質(zhì)濃度的50%，進(jìn)水主要污染物濃度嚴(yán)重偏低。該報告建議加快污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè)，實施新增管網(wǎng)建設(shè)等，以解決污水進(jìn)水水量和進(jìn)水濃度嚴(yán)重偏低的“兩低”難題。由此可見，文昌某污水處理廠生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)設(shè)計能力75%，系因污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)不到位而造成的“兩低”所致，文昌某污水處理廠對此不具有主觀過錯。
為盡快解決“兩低”問題，通過竣工環(huán)保驗收，某公司接受首次行政處罰后，即積極與文昌市水務(wù)局溝通并主動向文昌市政府提出報告。文昌市水務(wù)局于2018年4月23日作出的《研究文昌某污水處理廠項目存在的問題專題會議紀(jì)要》載明，會議研究文昌某污水處理廠項目竣工驗收等問題，要求盡快解決文昌某污水處理廠“兩低”問題，文昌市水務(wù)局盡快完成清瀾片區(qū)污水截污并流工程（二期）施工，收集高隆大道白金路以東片區(qū)污水；加快推進(jìn)清瀾片區(qū)污水截污并流工程（三期）項目前期工作，爭取早日開發(fā)建設(shè)。文昌市環(huán)境局2018年8月24日向文昌市政府提交的《文昌市環(huán)境局報告》也建議加快清瀾地區(qū)污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè)，解決“兩低”難題。
為加快推進(jìn)竣工驗收，某公司于2018年12月20日還向文昌市水務(wù)局提出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項目環(huán)境竣工驗收的申請》，懇請文昌市水務(wù)局支持牽頭做好該項目的環(huán)境竣工驗收工作。2019年1月3日，文昌市水務(wù)局向某公司作出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項目環(huán)境竣工驗收的批復(fù)》，同意某公司按規(guī)定委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對項目進(jìn)行環(huán)境竣工驗收工作。2019年1月14日，某公司即與海南某公司簽訂《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收委托協(xié)議書》，委托其進(jìn)行竣工環(huán)保驗收監(jiān)測工作。2019年4月14日，驗收工作組出具《文昌市文昌某污水處理廠項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收意見》，項目基本滿足國家建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收條件，同意該項目通過竣工環(huán)境保護(hù)驗收，同時將相關(guān)信息在網(wǎng)上進(jìn)行了公示，該項目竣工環(huán)保驗收材料還于2019年5月15日在全國建設(shè)竣工環(huán)境保護(hù)驗收信息系統(tǒng)進(jìn)行備案。2019年5月16日，某公司向文昌市環(huán)境局提出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠竣工環(huán)境保護(hù)驗收工作情況的報告》，報告已完成竣工環(huán)境保護(hù)驗收工作情況。2019年5月23日，某公司向文昌市水務(wù)局作出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠申請正式運營的報告》，提出正式運營的申請。
上述表明，文昌市環(huán)境局對生產(chǎn)負(fù)荷長期未達(dá)到75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)的原因是明知的，即進(jìn)水量和進(jìn)水濃度“兩低”主要系政府污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)不足。此均非某公司所能控制，也非其責(zé)任，其不具有主觀過錯。某公司在首次處罰決定作出后一個月即請求文昌市水務(wù)局牽頭做好環(huán)境竣工驗收工作，委托檢測公司進(jìn)行環(huán)境竣工驗收，并在第二次處罰決定作出之前四個月即已完成所有驗收手續(xù)，在主觀上具有糾正違法狀態(tài)的意愿，客觀上根據(jù)行政機(jī)關(guān)指引實施了主動糾正違法的行為。某公司對“未驗收先運營”狀態(tài)未能及時消除并不存在主觀過錯，且積極進(jìn)行了改正。文昌市環(huán)境局實施行政處罰時應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正地調(diào)查并收集對當(dāng)事人不利及有利的證據(jù)，亦應(yīng)將違法行為客觀原因與主觀過錯等因素與情節(jié)納入考量范圍，其有關(guān)不應(yīng)考慮違法行為客觀原因等主張，不符合2017年修正的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第三十六條規(guī)定的“必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)”的規(guī)定。原審判決認(rèn)為違法行為產(chǎn)生的原因，不屬于行政訴訟中對行政行為合法性審查的范圍的觀點，于法不合，應(yīng)予糾正。
四、關(guān)于被訴處罰決定的合法性與必要性問題
《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。第二十七條第二款規(guī)定，違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰?！董h(huán)境行政處罰辦法》第六條第一款規(guī)定，行使行政處罰自由裁量權(quán)必須符合立法目的，并綜合考慮以下情節(jié)：違法行為所造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度及社會影響；當(dāng)事人的過錯程度；當(dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果等。
某公司建設(shè)運營的文昌某污水處理廠具有凈化和處理污水、防治水污染、保護(hù)水生態(tài)、保護(hù)和改善環(huán)境、維護(hù)公眾健康的公益性；此不同于產(chǎn)生和排放污水的企業(yè)。文昌市環(huán)境局作出的《文昌市環(huán)境局報告》亦認(rèn)定文昌某污水處理廠污水經(jīng)處理后均達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求，各項污染物指標(biāo)均符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（GB18918-2002）》限值。故某公司雖存在“未驗收先運營”，但不僅未造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的后果，反而有利于環(huán)境保護(hù)。
某公司主張，其在接受第一次行政處罰后，曾向文昌市政府提出報告，請求暫時關(guān)停污水處理廠，但未獲回應(yīng)。文昌市水務(wù)局還于2018年11月16日函告某公司，同意接收當(dāng)?shù)?6家餐飲單位排放污水、2018年12月12日函告某公司，要求其對海南勤富食品有限公司排放污水接入廠區(qū)進(jìn)行處理。而且，將各項排放指標(biāo)達(dá)標(biāo)的文昌某污水處理廠關(guān)停，有可能造成當(dāng)?shù)卮罅可a(chǎn)生活污水得不到處理，從而直排入海造成環(huán)境污染。污水處理廠內(nèi)滯留的廢水、廢液、廢渣等污染物亦可能存在二次污染的風(fēng)險。生態(tài)環(huán)境部2019年9月8日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管服務(wù)推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見》（環(huán)綜合〔2019〕74號）規(guī)定，嚴(yán)禁為應(yīng)付督察不分青紅皂白采取緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡單粗暴措施，以及“一律關(guān)?！薄跋韧Ｔ僬f”等敷衍應(yīng)對做法，對相關(guān)生態(tài)環(huán)境問題整改，堅持依法依規(guī)，注重統(tǒng)籌推進(jìn)，建立長效機(jī)制。文昌某污水處理廠之所以“未驗收先運營”，系根據(jù)相關(guān)部門要求與污水處理的客觀需要而實施，其自身善意無主觀過錯；雖形式上違反法律規(guī)定，但與法律原則和立法精神一致，且不會造成環(huán)境污染惡果。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》（環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號）第四條第十三項規(guī)定，違法行為如“未批先建”未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實施關(guān)停或者實施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的,可以免于處罰；其他違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,可以免予處罰。文昌市環(huán)境局在調(diào)查處理時，應(yīng)當(dāng)參照本條精神，并綜合考慮“未驗收先運營”違法行為的原因、后果但未予考慮，裁量權(quán)行使不當(dāng)。即便文昌市環(huán)境局對“未驗收先運營”首次處罰30萬元尚有一定合法性與必要性；但在某公司接受行政處罰后，及時根據(jù)《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收暫行辦法》規(guī)定，積極與政府部門溝通促進(jìn)配套管網(wǎng)建設(shè)，主動請求文昌市水務(wù)局牽頭做好環(huán)境竣工驗收工作，并在第二次處罰決定作出之前即已完成竣工驗收的情況下，文昌市環(huán)境局對全年污水處理費收入僅300-500余萬元的企業(yè)，作出100萬元的罰款，既不合法，也不合理，亦無必要，且易生推卸上級環(huán)保督察責(zé)任之嫌。
綜上，“法律不強(qiáng)人所難”。某公司雖然客觀上存在“未驗收先運營”違法行為，但并不存在主觀過錯，對其再次處罰既不符合善意文明執(zhí)法理念，也不符合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的法治要求。文昌市環(huán)境局作出被訴處罰決定時，未能全面考慮污水處理廠“未驗收先運營”違法行為的特殊性，未全面考慮違法行為客觀原因、危害后果、主觀過錯以及事后的補(bǔ)救完善等因素，裁量結(jié)果明顯不當(dāng)，應(yīng)予撤銷。44號復(fù)議決定錯誤維持應(yīng)予撤銷的行政處罰決定，應(yīng)予撤銷。
裁判要旨
1.隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批體制改革的推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收制度持續(xù)簡化優(yōu)化。在環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收的主體由環(huán)保部門調(diào)整為建設(shè)單位，嚴(yán)格的75%驗收工況標(biāo)準(zhǔn)被取消后，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)立即執(zhí)行新規(guī)，及時行政指導(dǎo)企業(yè)自行開展環(huán)保設(shè)施竣工驗收，而不應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行舊規(guī)定、舊標(biāo)準(zhǔn)，更不能不考慮新舊規(guī)定過渡期間的特殊原因，濫用行政處罰職權(quán)。
2.法律不應(yīng)強(qiáng)人所難。行政機(jī)關(guān)實施行政處罰時必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時應(yīng)將違法行為客觀原因與主觀過錯等因素與情節(jié)納入考量范圍，衡量處罰的必要性，全面、客觀、公正地進(jìn)行處理，堅持過罰相當(dāng)，體現(xiàn)善意文明執(zhí)法和包容審慎監(jiān)管理念，不能以罰代管。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政處罰法》第4條、第5條
《中華人民共和國水污染防治法》第49條
一審：海南省第一中級人民法院（2020）瓊96行初41號行政判決（2020年8月27日）
二審：海南省高級人民法院（2020）瓊行終658號行政判決（2020年12月24日）
再審：最高人民法院（2022）最高法行再329號行政判決（2022年6月24日）
