某公司訴海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局、海南省文昌市人民政府行政處罰及行政復(fù)議案-行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)審慎與善意
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào):2023-12-3-001-032
關(guān)鍵詞
行政/行政處罰/行政復(fù)議/過(guò)罰相當(dāng)/信賴(lài)保護(hù)
基本案情
法院經(jīng)審理查明:某公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)的文昌某污水處理廠位于海南省文昌市文城鎮(zhèn)清群村委會(huì)地段,于2012年開(kāi)始建設(shè),2014年竣工,2017年1月1日投入使用。2012年3月5日,文昌市水務(wù)局與某公司簽訂《文昌市文昌某污水處理廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)(BOT)補(bǔ)充合同》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《BOT合同》)。2017年4月24日,文昌市政府作出文府函〔2017〕350號(hào)《關(guān)于文昌某污水處理廠特許經(jīng)營(yíng)期限的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)350號(hào)《批復(fù)》),同意文昌市水務(wù)局按照《BOT合同》執(zhí)行,文昌某污水處理廠從2017年1月1日起試運(yùn)營(yíng)3個(gè)月,試運(yùn)營(yíng)期間污水處理出水達(dá)到規(guī)定工況,通過(guò)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)驗(yàn)收后,及時(shí)委托有資質(zhì)監(jiān)測(cè)單位開(kāi)展環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測(cè),監(jiān)測(cè)合格可向文昌市環(huán)境局申請(qǐng)辦理環(huán)保驗(yàn)收。環(huán)保驗(yàn)收通過(guò)后,可申報(bào)正式運(yùn)營(yíng)。2017年11月23日,??谀彻竞?谀彻鞠蛭牟兴畡?wù)局出具《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收說(shuō)明》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《不同意驗(yàn)收說(shuō)明》)稱(chēng),文昌某污水處理廠生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)到設(shè)計(jì)能力75%以上,文昌市環(huán)境局不同意該項(xiàng)目進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收。
2018年7月11日,文昌市環(huán)境局對(duì)文昌某污水處理廠進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查,發(fā)現(xiàn)該廠需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格,擅自投入使用。2018年7月23日,海南省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站對(duì)文昌某污水處理廠處理效果進(jìn)行調(diào)查監(jiān)測(cè)。2018年8月24日,文昌市環(huán)境局作出《關(guān)于我市文昌某污水處理廠污水處理效果調(diào)查監(jiān)測(cè)情況的報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《文昌市環(huán)境局報(bào)告》),結(jié)論為:污水處理量遠(yuǎn)未達(dá)設(shè)計(jì)處理水量負(fù)荷;污水進(jìn)水濃度遠(yuǎn)未達(dá)設(shè)計(jì)要求;污染物處理效率長(zhǎng)期達(dá)不到設(shè)計(jì)要求;文昌某污水處理廠污水經(jīng)處理后均達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求。該報(bào)告建議:建設(shè)單位應(yīng)按相關(guān)文件要求自行對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收并組織實(shí)施;加快清瀾地區(qū)污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè),解決“兩低”難題。
2018年8月20日,文昌市環(huán)境局作出文環(huán)保責(zé)改字〔2018〕38號(hào)《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)38號(hào)責(zé)令改正決定),認(rèn)為文昌某污水處理廠經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)檢查發(fā)現(xiàn)配套建設(shè)的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格,擅自投入使用,違反《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定。依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定,責(zé)令某公司于2018年11月30日前辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù);如未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)的,將依法依規(guī)進(jìn)行處理。2018年11月17日,文昌市環(huán)境局作出文環(huán)保罰決字〔2018〕29號(hào)《行政處罰決定書(shū)》,對(duì)某公司罰款300000元。某公司繳納了該罰款。
2018年12月20日,某公司請(qǐng)求文昌市水務(wù)局牽頭做好文昌某污水處理廠環(huán)境竣工驗(yàn)收工作。2019年1月3日,文昌市水務(wù)局作出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項(xiàng)目環(huán)境竣工驗(yàn)收的批復(fù)》,同意某公司按有關(guān)規(guī)定委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境竣工驗(yàn)收。2019年1月14日,某公司與海南某公司簽訂《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收委托協(xié)議書(shū)》,委托其對(duì)文昌某污水處理廠項(xiàng)目進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測(cè)工作。
2019年3月29日,文昌市環(huán)境局再次對(duì)文昌某污水處理廠進(jìn)行巡查,認(rèn)為某公司仍未辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)并繼續(xù)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng),于2019年4月10日立案處置。2019年4月12日,文昌市環(huán)境局經(jīng)集體討論,認(rèn)為某公司違法事實(shí)清楚,擬對(duì)某公司罰款1222100元。2019年4月15日,文昌市環(huán)境局作出文環(huán)責(zé)改字〔2019〕16號(hào)《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》,認(rèn)為某公司逾期不改正環(huán)境違法行為,也未提出逾期不改正環(huán)境違法行為情況報(bào)告,責(zé)令某公司立即改正違法行為。同日,文昌市環(huán)境局作出文環(huán)罰告字〔2019〕76號(hào)《行政處罰事先(聽(tīng)證)告知書(shū)》,告知擬對(duì)某公司罰款1222100元,某公司可提出陳述申辯及聽(tīng)證的要求。
2019年4月14日,文昌某污水處理廠通過(guò)竣工環(huán)保驗(yàn)收,2019年4月16日至2019年5月14日在網(wǎng)上公示,公示期滿(mǎn)無(wú)反饋意見(jiàn)。2019年5月9日,文昌市環(huán)境局經(jīng)某公司申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)取了某公司的意見(jiàn)。2019年5月15日,文昌某污水處理廠竣工環(huán)保驗(yàn)收相關(guān)材料在全國(guó)建設(shè)竣工環(huán)保驗(yàn)收信息系統(tǒng)備案。2019年5月16日,某公司向文昌市環(huán)境局提交了《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠竣工驗(yàn)收環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作情況的報(bào)告》。
2019年9月23日,文昌市環(huán)境局作出文環(huán)罰決字〔2019〕51號(hào)《行政處罰決定書(shū)》,認(rèn)為某公司建設(shè)的文昌某污水處理廠需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收合格,擅自投入使用。文昌市環(huán)境局已下達(dá)38號(hào)責(zé)令改正決定,責(zé)令某公司2018年11月30日前辦理環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)。某公司逾期不改正環(huán)境違法行為,也未向文昌市環(huán)境局提出逾期不改正環(huán)境違法行為的情況報(bào)告,上述行為違反《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條“編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目,其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格,方可投入生產(chǎn)或者使用;未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格,不得投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定。依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定,決定對(duì)某公司罰款100萬(wàn)元。某公司不服,向文昌市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2020年1月6日,文昌市政府作出文府復(fù)決字〔2019〕44號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)44號(hào)復(fù)議決定),維持51號(hào)處罰決定。某公司遂提起本案行政訴訟,請(qǐng)求撤銷(xiāo)51號(hào)處罰決定和44號(hào)復(fù)議決定。
海南省第一中級(jí)人民法院于2020年8月27日作出(2020)瓊96行初41號(hào)行政判決:駁回某公司的訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后,某公司不服提起上訴后,海南省高級(jí)人民法院于2020年12月24日作出(2020)瓊行終658號(hào)行政判決,駁回上訴,維持一審判決。
二審宣判后,某公司向最高人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彛罡呷嗣穹ㄔ河?022年6月24日作出(2022)最高法行再329號(hào)行政判決:1.撤銷(xiāo)海南省第一中級(jí)人民法院(2020)瓊96行初41號(hào)行政判決和海南省高級(jí)人民法院(2020)瓊行終658號(hào)行政判決;2.撤銷(xiāo)海南省文昌市人民政府文府復(fù)決字(2019)44號(hào)行政復(fù)議決定;3.撤銷(xiāo)海南省文昌市生態(tài)環(huán)境局文環(huán)罰決字(2019)51號(hào)行政處罰決定。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為:
一、關(guān)于環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度目的與驗(yàn)收主體變革問(wèn)題
“三同時(shí)”制度是我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律所確認(rèn)的重要管理制度,其中,建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收制度作為監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件要求的保障性措施,是“三同時(shí)”制度的重要組成部分。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批體制改革推進(jìn),結(jié)合環(huán)境保護(hù)實(shí)踐需要,相關(guān)立法對(duì)竣工驗(yàn)收制度不斷改革完善,驗(yàn)收主體、驗(yàn)收程序、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)簡(jiǎn)化優(yōu)化。1989年制定的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第二十六條第一款規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施,必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)驗(yàn)收合格后,該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用”。1998年制定的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十條規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目竣工后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向?qū)徟摻ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),申請(qǐng)?jiān)摻ㄔO(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收”。而2014年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確刪除了修訂前該法第二十六條第一款有關(guān)“防治污染的設(shè)施必須經(jīng)原審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)驗(yàn)收合格后,該建設(shè)項(xiàng)目方可投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定。在此基礎(chǔ)上,2017年7月16日修訂的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》取消了建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收行政許可,對(duì)驗(yàn)收主體和監(jiān)督方式作了改革,將竣工驗(yàn)收的主體由環(huán)保部門(mén)調(diào)整為建設(shè)單位,并改環(huán)保部門(mén)事前驗(yàn)收許可為事中事后監(jiān)管。該條例第十七條規(guī)定“編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目竣工后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序,對(duì)配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施進(jìn)行驗(yàn)收,編制驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。建設(shè)單位在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)如實(shí)查驗(yàn)、監(jiān)測(cè)、記載建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況,不得弄虛作假。除按照國(guó)家規(guī)定需要保密的情形外,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公開(kāi)驗(yàn)收?qǐng)?bào)告”。
本案中,文昌市政府于2017年4月24日作出350號(hào)《批復(fù)》,要求某公司在試運(yùn)營(yíng)期間監(jiān)測(cè)合格后可向文昌市環(huán)境局申請(qǐng)辦理環(huán)保驗(yàn)收;海口某公司于2017年11月23日向文昌市水務(wù)局出具《不同意驗(yàn)收說(shuō)明》稱(chēng)環(huán)保部門(mén)不同意竣工驗(yàn)收。2019年某公司第二次驗(yàn)收時(shí),按新的規(guī)定自行組織驗(yàn)收并驗(yàn)收通過(guò)??梢?jiàn),文昌某污水處理廠項(xiàng)目竣工驗(yàn)收恰逢新舊竣工驗(yàn)收制度過(guò)渡期。然而,修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》已經(jīng)于2017年10月1日施行,文昌市環(huán)境局之后并無(wú)組織驗(yàn)收的行政職權(quán),某公司自行組織驗(yàn)收并如實(shí)編制驗(yàn)收合格報(bào)告,即可正式運(yùn)營(yíng)。因此,文昌市環(huán)境局在新條例施行后,本應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行行政指導(dǎo),及時(shí)告知某公司盡快自行組織驗(yàn)收,但其卻告知檢測(cè)單位不同意竣工驗(yàn)收。此既有違新條例規(guī)定和改革方向,又客觀上造成文昌某污水處理廠試運(yùn)營(yíng)期滿(mǎn)后即面臨“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”困境。
二、關(guān)于某公司環(huán)保設(shè)施未竣工驗(yàn)收的原因與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)變革問(wèn)題
海口某公司的《不同意驗(yàn)收說(shuō)明》業(yè)已載明:“文昌市文昌某污水處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模20000m3/d,實(shí)際規(guī)模5000m3/d,生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)到設(shè)計(jì)能力的75%以上,文昌市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局不同意該項(xiàng)目進(jìn)行竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收”。
2000年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)技術(shù)要求(試行)》第9.1.1條規(guī)定“工業(yè)生產(chǎn)型建設(shè)項(xiàng)目,驗(yàn)收監(jiān)測(cè)應(yīng)在工況穩(wěn)定、生產(chǎn)達(dá)到設(shè)計(jì)生產(chǎn)能力的負(fù)荷達(dá)75%以上(國(guó)家、地方排放標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生產(chǎn)負(fù)荷另有規(guī)定的按標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定執(zhí)行)的情況下進(jìn)行”,因此將生產(chǎn)負(fù)荷達(dá)到75%以上標(biāo)準(zhǔn)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn))作為環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),有相應(yīng)的規(guī)定作為依據(jù)。然而,企業(yè)生產(chǎn)負(fù)荷是否達(dá)到75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn),取決于多種因素。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)驗(yàn)收建設(shè)項(xiàng)目工況是否穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施能否正常運(yùn)行、實(shí)際工況是否如實(shí)記錄監(jiān)測(cè),而不宜拘泥于75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)。生產(chǎn)負(fù)荷達(dá)到75%以上始終是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程,一概要求未達(dá)75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)的污水處理廠不得驗(yàn)收,進(jìn)而不得投入使用,容易讓建設(shè)項(xiàng)目陷入“兩難”:投入運(yùn)營(yíng)構(gòu)成違法面臨處罰;停止運(yùn)營(yíng)則無(wú)法逐步提升工況,從而始終達(dá)不到75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn),始終無(wú)法竣工驗(yàn)收。此境況不僅讓污水處理廠無(wú)法得到有效利用,且與“三同時(shí)”制度和環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度的初衷相悖。“法律不應(yīng)強(qiáng)人所難”,至少就部分建設(shè)項(xiàng)目而言,75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)予以修訂。環(huán)境保護(hù)部2016年7月13日發(fā)布的《關(guān)于廢止部分環(huán)保部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》,即明確廢止了75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)。2017年11月施行的《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第五條第一款、第二款規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目竣工后,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)如實(shí)查驗(yàn)、監(jiān)測(cè)、記載建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)和調(diào)試情況,編制驗(yàn)收監(jiān)測(cè)(調(diào)查)報(bào)告。以排放污染物為主的建設(shè)項(xiàng)目,參照《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)指南污染影響類(lèi)》編制驗(yàn)收監(jiān)測(cè)報(bào)告”;2018年5月發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)指南污染影響類(lèi)》第6.1條進(jìn)一步規(guī)定“驗(yàn)收監(jiān)測(cè)應(yīng)當(dāng)在確保主體工程工況穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行正常的情況下進(jìn)行,并如實(shí)記錄監(jiān)測(cè)時(shí)的實(shí)際工況以及決定或影響工況的關(guān)鍵參數(shù),如實(shí)記錄能夠反映環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行狀態(tài)的主要指標(biāo)。典型行業(yè)主體工程、環(huán)保工程及輔助工程在驗(yàn)收監(jiān)測(cè)期間的工況記錄推薦方法見(jiàn)附錄3”。新的技術(shù)規(guī)范取消了驗(yàn)收監(jiān)測(cè)期間工況應(yīng)達(dá)75%以上的要求,明確了驗(yàn)收監(jiān)測(cè)應(yīng)在確保主體工程工況穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行正常的情況下進(jìn)行,如實(shí)記錄監(jiān)測(cè)時(shí)的實(shí)際工況即可。
本案中,文昌市環(huán)境局在《關(guān)于廢止部分環(huán)保部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件的決定》于2016年7月13日施行后,即不應(yīng)再沿用75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn),并應(yīng)在修訂后的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》于2017年10月1日施行后,主動(dòng)對(duì)文昌某污水處理廠進(jìn)行行政指導(dǎo),督促其盡快按新規(guī)委托竣工驗(yàn)收,并無(wú)需再考慮75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)。但《不同意驗(yàn)收說(shuō)明》已經(jīng)充分證明,文昌市環(huán)境局至少在2017年4月至11月間,仍繼續(xù)執(zhí)行75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn),且繼續(xù)行使竣工驗(yàn)收權(quán),客觀上造成文昌某污水處理廠未及時(shí)竣工驗(yàn)收并形成“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”困境。相應(yīng)不利后果,不應(yīng)全部由文昌某污水處理廠承擔(dān)。
三、關(guān)于某公司“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”的主觀過(guò)錯(cuò)與主動(dòng)糾正問(wèn)題
根據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第四十九條第三款規(guī)定,縣級(jí)以上地方人民政府建設(shè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃,組織建設(shè)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施及配套管網(wǎng),并加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督管理。根據(jù)文昌市水務(wù)局(甲方)與某公司(乙方)簽訂的《BOT合同》第8.3條約定,甲方應(yīng)確保在整個(gè)特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi),收集和輸送污水至污水處理項(xiàng)目交付點(diǎn),基本達(dá)到本合同第9條款規(guī)定的水量和進(jìn)水水質(zhì)。因此,文昌市水務(wù)局不僅負(fù)有建設(shè)配套管網(wǎng)和收集污水的職責(zé),而且還要確保收集的污水達(dá)到基本水量和進(jìn)水水質(zhì)的要求。文昌市環(huán)境局2018年8月24日向文昌市政府作出的《文昌市環(huán)境局報(bào)告》也載明,當(dāng)日進(jìn)水量占設(shè)計(jì)日處理能力的51%,污水處理量遠(yuǎn)未達(dá)到設(shè)計(jì)處理水量負(fù)荷;污水進(jìn)水濃度不到設(shè)計(jì)進(jìn)水水質(zhì)濃度的50%,進(jìn)水主要污染物濃度嚴(yán)重偏低。該報(bào)告建議加快污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè),實(shí)施新增管網(wǎng)建設(shè)等,以解決污水進(jìn)水水量和進(jìn)水濃度嚴(yán)重偏低的“兩低”難題。由此可見(jiàn),文昌某污水處理廠生產(chǎn)負(fù)荷未達(dá)設(shè)計(jì)能力75%,系因污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)不到位而造成的“兩低”所致,文昌某污水處理廠對(duì)此不具有主觀過(guò)錯(cuò)。
為盡快解決“兩低”問(wèn)題,通過(guò)竣工環(huán)保驗(yàn)收,某公司接受首次行政處罰后,即積極與文昌市水務(wù)局溝通并主動(dòng)向文昌市政府提出報(bào)告。文昌市水務(wù)局于2018年4月23日作出的《研究文昌某污水處理廠項(xiàng)目存在的問(wèn)題專(zhuān)題會(huì)議紀(jì)要》載明,會(huì)議研究文昌某污水處理廠項(xiàng)目竣工驗(yàn)收等問(wèn)題,要求盡快解決文昌某污水處理廠“兩低”問(wèn)題,文昌市水務(wù)局盡快完成清瀾片區(qū)污水截污并流工程(二期)施工,收集高隆大道白金路以東片區(qū)污水;加快推進(jìn)清瀾片區(qū)污水截污并流工程(三期)項(xiàng)目前期工作,爭(zhēng)取早日開(kāi)發(fā)建設(shè)。文昌市環(huán)境局2018年8月24日向文昌市政府提交的《文昌市環(huán)境局報(bào)告》也建議加快清瀾地區(qū)污水收集管網(wǎng)的改造與建設(shè),解決“兩低”難題。
為加快推進(jìn)竣工驗(yàn)收,某公司于2018年12月20日還向文昌市水務(wù)局提出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項(xiàng)目環(huán)境竣工驗(yàn)收的申請(qǐng)》,懇請(qǐng)文昌市水務(wù)局支持牽頭做好該項(xiàng)目的環(huán)境竣工驗(yàn)收工作。2019年1月3日,文昌市水務(wù)局向某公司作出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠項(xiàng)目環(huán)境竣工驗(yàn)收的批復(fù)》,同意某公司按規(guī)定委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境竣工驗(yàn)收工作。2019年1月14日,某公司即與海南某公司簽訂《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收委托協(xié)議書(shū)》,委托其進(jìn)行竣工環(huán)保驗(yàn)收監(jiān)測(cè)工作。2019年4月14日,驗(yàn)收工作組出具《文昌市文昌某污水處理廠項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收意見(jiàn)》,項(xiàng)目基本滿(mǎn)足國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收條件,同意該項(xiàng)目通過(guò)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收,同時(shí)將相關(guān)信息在網(wǎng)上進(jìn)行了公示,該項(xiàng)目竣工環(huán)保驗(yàn)收材料還于2019年5月15日在全國(guó)建設(shè)竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收信息系統(tǒng)進(jìn)行備案。2019年5月16日,某公司向文昌市環(huán)境局提出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作情況的報(bào)告》,報(bào)告已完成竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作情況。2019年5月23日,某公司向文昌市水務(wù)局作出《關(guān)于文昌市文昌某污水處理廠申請(qǐng)正式運(yùn)營(yíng)的報(bào)告》,提出正式運(yùn)營(yíng)的申請(qǐng)。
上述表明,文昌市環(huán)境局對(duì)生產(chǎn)負(fù)荷長(zhǎng)期未達(dá)到75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)的原因是明知的,即進(jìn)水量和進(jìn)水濃度“兩低”主要系政府污水收集配套管網(wǎng)建設(shè)不足。此均非某公司所能控制,也非其責(zé)任,其不具有主觀過(guò)錯(cuò)。某公司在首次處罰決定作出后一個(gè)月即請(qǐng)求文昌市水務(wù)局牽頭做好環(huán)境竣工驗(yàn)收工作,委托檢測(cè)公司進(jìn)行環(huán)境竣工驗(yàn)收,并在第二次處罰決定作出之前四個(gè)月即已完成所有驗(yàn)收手續(xù),在主觀上具有糾正違法狀態(tài)的意愿,客觀上根據(jù)行政機(jī)關(guān)指引實(shí)施了主動(dòng)糾正違法的行為。某公司對(duì)“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”狀態(tài)未能及時(shí)消除并不存在主觀過(guò)錯(cuò),且積極進(jìn)行了改正。文昌市環(huán)境局實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)全面、客觀、公正地調(diào)查并收集對(duì)當(dāng)事人不利及有利的證據(jù),亦應(yīng)將違法行為客觀原因與主觀過(guò)錯(cuò)等因素與情節(jié)納入考量范圍,其有關(guān)不應(yīng)考慮違法行為客觀原因等主張,不符合2017年修正的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政處罰法》)第三十六條規(guī)定的“必須全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù)”的規(guī)定。原審判決認(rèn)為違法行為產(chǎn)生的原因,不屬于行政訴訟中對(duì)行政行為合法性審查的范圍的觀點(diǎn),于法不合,應(yīng)予糾正。
四、關(guān)于被訴處罰決定的合法性與必要性問(wèn)題
《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定,設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。第二十七條第二款規(guī)定,違法行為輕微并及時(shí)糾正,沒(méi)有造成危害后果的,不予行政處罰。《環(huán)境行政處罰辦法》第六條第一款規(guī)定,行使行政處罰自由裁量權(quán)必須符合立法目的,并綜合考慮以下情節(jié):違法行為所造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞程度及社會(huì)影響;當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)程度;當(dāng)事人改正違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果等。
某公司建設(shè)運(yùn)營(yíng)的文昌某污水處理廠具有凈化和處理污水、防治水污染、保護(hù)水生態(tài)、保護(hù)和改善環(huán)境、維護(hù)公眾健康的公益性;此不同于產(chǎn)生和排放污水的企業(yè)。文昌市環(huán)境局作出的《文昌市環(huán)境局報(bào)告》亦認(rèn)定文昌某污水處理廠污水經(jīng)處理后均達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)要求,各項(xiàng)污染物指標(biāo)均符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB18918-2002)》限值。故某公司雖存在“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”,但不僅未造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的后果,反而有利于環(huán)境保護(hù)。
某公司主張,其在接受第一次行政處罰后,曾向文昌市政府提出報(bào)告,請(qǐng)求暫時(shí)關(guān)停污水處理廠,但未獲回應(yīng)。文昌市水務(wù)局還于2018年11月16日函告某公司,同意接收當(dāng)?shù)?6家餐飲單位排放污水、2018年12月12日函告某公司,要求其對(duì)海南勤富食品有限公司排放污水接入廠區(qū)進(jìn)行處理。而且,將各項(xiàng)排放指標(biāo)達(dá)標(biāo)的文昌某污水處理廠關(guān)停,有可能造成當(dāng)?shù)卮罅可a(chǎn)生活污水得不到處理,從而直排入海造成環(huán)境污染。污水處理廠內(nèi)滯留的廢水、廢液、廢渣等污染物亦可能存在二次污染的風(fēng)險(xiǎn)。生態(tài)環(huán)境部2019年9月8日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步深化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管服務(wù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》(環(huán)綜合〔2019〕74號(hào))規(guī)定,嚴(yán)禁為應(yīng)付督察不分青紅皂白采取緊急停工停業(yè)停產(chǎn)等簡(jiǎn)單粗暴措施,以及“一律關(guān)?!薄跋韧T僬f(shuō)”等敷衍應(yīng)對(duì)做法,對(duì)相關(guān)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整改,堅(jiān)持依法依規(guī),注重統(tǒng)籌推進(jìn),建立長(zhǎng)效機(jī)制。文昌某污水處理廠之所以“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”,系根據(jù)相關(guān)部門(mén)要求與污水處理的客觀需要而實(shí)施,其自身善意無(wú)主觀過(guò)錯(cuò);雖形式上違反法律規(guī)定,但與法律原則和立法精神一致,且不會(huì)造成環(huán)境污染惡果。
根據(jù)生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)執(zhí)法〔2019〕42號(hào))第四條第十三項(xiàng)規(guī)定,違法行為如“未批先建”未造成環(huán)境污染后果,且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?;蛘邔?shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的,可以免于處罰;其他違法行為輕微并及時(shí)糾正,沒(méi)有造成危害后果的,可以免予處罰。文昌市環(huán)境局在調(diào)查處理時(shí),應(yīng)當(dāng)參照本條精神,并綜合考慮“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”違法行為的原因、后果但未予考慮,裁量權(quán)行使不當(dāng)。即便文昌市環(huán)境局對(duì)“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”首次處罰30萬(wàn)元尚有一定合法性與必要性;但在某公司接受行政處罰后,及時(shí)根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》規(guī)定,積極與政府部門(mén)溝通促進(jìn)配套管網(wǎng)建設(shè),主動(dòng)請(qǐng)求文昌市水務(wù)局牽頭做好環(huán)境竣工驗(yàn)收工作,并在第二次處罰決定作出之前即已完成竣工驗(yàn)收的情況下,文昌市環(huán)境局對(duì)全年污水處理費(fèi)收入僅300-500余萬(wàn)元的企業(yè),作出100萬(wàn)元的罰款,既不合法,也不合理,亦無(wú)必要,且易生推卸上級(jí)環(huán)保督察責(zé)任之嫌。
綜上,“法律不強(qiáng)人所難”。某公司雖然客觀上存在“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”違法行為,但并不存在主觀過(guò)錯(cuò),對(duì)其再次處罰既不符合善意文明執(zhí)法理念,也不符合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的法治要求。文昌市環(huán)境局作出被訴處罰決定時(shí),未能全面考慮污水處理廠“未驗(yàn)收先運(yùn)營(yíng)”違法行為的特殊性,未全面考慮違法行為客觀原因、危害后果、主觀過(guò)錯(cuò)以及事后的補(bǔ)救完善等因素,裁量結(jié)果明顯不當(dāng),應(yīng)予撤銷(xiāo)。44號(hào)復(fù)議決定錯(cuò)誤維持應(yīng)予撤銷(xiāo)的行政處罰決定,應(yīng)予撤銷(xiāo)。
裁判要旨
1.隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批體制改革的推進(jìn),環(huán)境保護(hù)監(jiān)管制度從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變,建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度持續(xù)簡(jiǎn)化優(yōu)化。在環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的主體由環(huán)保部門(mén)調(diào)整為建設(shè)單位,嚴(yán)格的75%驗(yàn)收工況標(biāo)準(zhǔn)被取消后,環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)應(yīng)立即執(zhí)行新規(guī),及時(shí)行政指導(dǎo)企業(yè)自行開(kāi)展環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收,而不應(yīng)繼續(xù)執(zhí)行舊規(guī)定、舊標(biāo)準(zhǔn),更不能不考慮新舊規(guī)定過(guò)渡期間的特殊原因,濫用行政處罰職權(quán)。
2.法律不應(yīng)強(qiáng)人所難。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)必須全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關(guān)證據(jù),行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時(shí)應(yīng)將違法行為客觀原因與主觀過(guò)錯(cuò)等因素與情節(jié)納入考量范圍,衡量處罰的必要性,全面、客觀、公正地進(jìn)行處理,堅(jiān)持過(guò)罰相當(dāng),體現(xiàn)善意文明執(zhí)法和包容審慎監(jiān)管理念,不能以罰代管。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第4條、第5條
《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第49條
一審:海南省第一中級(jí)人民法院(2020)瓊96行初41號(hào)行政判決(2020年8月27日)
二審:海南省高級(jí)人民法院(2020)瓊行終658號(hào)行政判決(2020年12月24日)
再審:最高人民法院(2022)最高法行再329號(hào)行政判決(2022年6月24日)