吉林省檢察機(jī)關(guān)督促履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案
（檢例第162號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟? 生態(tài)環(huán)境保護(hù)? 監(jiān)督管理職責(zé)? 抗訴
【要旨】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款中的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等規(guī)定，運(yùn)用公共權(quán)力、使用公共資金等對(duì)受損公益進(jìn)行恢復(fù)等綜合性治理職責(zé)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于確有錯(cuò)誤的生效公益訴訟裁判，應(yīng)當(dāng)依法提出抗訴。
【基本案情】
松花江作為吉林省的母親河，串聯(lián)起吉林省境內(nèi)80%的河湖系統(tǒng)，相關(guān)流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)十分重要。吉林省德惠市朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)內(nèi)某荒地垃圾就地堆放，形成兩處大規(guī)模垃圾堆放場，截至2017年已存在10余年。該垃圾堆放場位于松花江兩岸堤防之間，占地面積巨大，主要為破舊衣物、餐廚垃圾、農(nóng)作物秸稈、塑料袋等生活垃圾和農(nóng)業(yè)固體廢物，也包括部分磚瓦、石塊、混凝土等建筑垃圾。該垃圾堆放場未作防滲漏、防揚(yáng)散及無害化處理，常年散發(fā)刺鼻氣味，影響松花江水質(zhì)安全和行洪安全。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
（一）行政公益訴訟訴前程序
吉林省德惠市人民檢察院（以下簡稱德惠市院）在開展“服務(wù)幸福德惠，保障民生民利”檢察專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)該案件線索，經(jīng)初步調(diào)查認(rèn)為，垃圾堆放場污染環(huán)境，影響行洪安全，損害社會(huì)公共利益，遂于2017年3月31日對(duì)該線索立案調(diào)查。
經(jīng)聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)垃圾堆放場進(jìn)行測繪，兩處垃圾堆放場總占地面積為2148.86平方米，垃圾總?cè)萘繛?051.5立方米。經(jīng)委托環(huán)保專家進(jìn)行鑒別，垃圾堆放場堆存物屬于典型的農(nóng)村生活垃圾，垃圾堆放處未見防滲漏等污染防治設(shè)施，垃圾產(chǎn)生的滲濾液可能對(duì)地表水及地下水造成污染，散發(fā)的含有硫、氨等的惡臭氣體污染空氣。環(huán)保專家及德惠市環(huán)境保護(hù)局出具意見，建議對(duì)堆存垃圾盡快做無害化處置。
德惠市院認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中央農(nóng)辦等10部門《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》（建村〔2015〕170號(hào)）等相關(guān)規(guī)定，德惠市朝陽鄉(xiāng)人民政府（以下簡稱朝陽鄉(xiāng)政府）對(duì)本行政區(qū)域環(huán)境保護(hù)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)違法堆放的垃圾有責(zé)任進(jìn)行清運(yùn)處理。2017年4月18日，德惠市院向朝陽鄉(xiāng)政府發(fā)出檢察建議，督促其對(duì)違法堆放的垃圾進(jìn)行處理。因本案同時(shí)涉及河道安全，德惠市院同步向德惠市水利局制發(fā)檢察建議，督促其依法履行河道管理職責(zé)，對(duì)擅自傾倒、堆放垃圾的行為依法進(jìn)行處罰，恢復(fù)河道原狀。德惠市水利局收到檢察建議后，對(duì)案件現(xiàn)場進(jìn)行了勘查并調(diào)取垃圾存放位置的平面圖，確認(rèn)兩處垃圾堆放場均處于松花江兩岸堤防之間，影響流域水體及河道行洪安全，屬于松花江河道管理范圍，遂派員到朝陽鄉(xiāng)進(jìn)行檢查督導(dǎo)，并責(zé)令朝陽鄉(xiāng)政府及時(shí)組織垃圾清理。
2017年5月12日，朝陽鄉(xiāng)政府書面回復(fù)稱對(duì)檢察建議反映的問題高度重視，已制定垃圾堆放場整治方案。6月5日至6月23日，德惠市院對(duì)整改情況跟進(jìn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，垃圾堆放場邊緣地帶陸續(xù)有新增的垃圾出現(xiàn)，朝陽鄉(xiāng)政府在未采取防滲漏等無害化處理措施的情況下，雇傭人員、機(jī)械用沙土對(duì)堆放的垃圾進(jìn)行掩埋處理，環(huán)境污染未得到有效整治，公益持續(xù)受損。
（二）提起行政公益訴訟
2017年6月27日，德惠市院向德惠市人民法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求：1.確認(rèn)被告朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)垃圾堆放處理不履行監(jiān)管職責(zé)違法；2.判令朝陽鄉(xiāng)政府立即依法履行職責(zé)，對(duì)違法形成的垃圾堆放場進(jìn)行處理，恢復(fù)原有的生態(tài)環(huán)境。朝陽鄉(xiāng)政府辯稱，垃圾堆放場屬于松花江河道管理范圍，監(jiān)管主體是水利行政機(jī)關(guān)，其依法不應(yīng)承擔(dān)對(duì)涉案垃圾堆放場的監(jiān)管職責(zé)。
2017年12月26日，德惠市人民法院作出一審行政裁定認(rèn)為，本案垃圾是德惠市朝陽鄉(xiāng)區(qū)域的生活垃圾，該垃圾堆放場位于松花江國堤內(nèi)，屬于松花江河道管理范圍，其監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)由有關(guān)行政主管部門行使，朝陽鄉(xiāng)政府只對(duì)該事項(xiàng)負(fù)有管理職責(zé)，不是本案的適格被告，裁定駁回德惠市院的起訴。
2018年1月4日，德惠市院提出上訴認(rèn)為，一審裁定在認(rèn)定朝陽鄉(xiāng)政府有管理職責(zé)的前提下，認(rèn)定其不是適格被告，于法無據(jù)。長春市中級(jí)人民法院二審審理認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)對(duì)生態(tài)環(huán)境行政管理職責(zé)包含兩方面的含義：一是運(yùn)用公共權(quán)力使用公共資金，組織相關(guān)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理；二是運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”應(yīng)當(dāng)不包括行政機(jī)關(guān)“運(yùn)用公共權(quán)力使用公共資金，組織相關(guān)部門對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行治理”的管理職責(zé)。朝陽鄉(xiāng)政府不是履行“對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)”的責(zé)任主體。檢察機(jī)關(guān)引用的法律法規(guī)及相關(guān)文件僅宏觀規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作，但沒有具體明確如何負(fù)責(zé)。因此，朝陽鄉(xiāng)政府是否履行清理垃圾的職責(zé)不受行政訴訟法調(diào)整；朝陽鄉(xiāng)政府不是履行對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行制止和處罰的監(jiān)督管理職責(zé)的責(zé)任主體。2018年4月20日，長春市中級(jí)人民法院做出二審裁定，駁回檢察機(jī)關(guān)上訴，維持原裁定。
（三）提出抗訴
吉林省人民檢察院經(jīng)審查，于2018年6月25日向吉林省高級(jí)人民法院提出抗訴，抗訴理由為二審裁定適用法律錯(cuò)誤：一是現(xiàn)行行政訴訟法律體系對(duì)“監(jiān)督管理職責(zé)”未做任何限定和劃分，而二審法院將行政機(jī)關(guān)的法定監(jiān)管職責(zé)區(qū)分為治理職責(zé)和對(duì)違法行為的監(jiān)管職責(zé)，二審裁定提出的“目前行政訴訟有權(quán)調(diào)整的行政行為應(yīng)當(dāng)限定在行政機(jī)關(guān)運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理的范圍內(nèi)”，是對(duì)“監(jiān)督管理職責(zé)”進(jìn)行限縮解釋，與立法原意不符；二是將行政機(jī)關(guān)的職責(zé)區(qū)分為治理職責(zé)和對(duì)違法行為的監(jiān)管職責(zé)，沒有法律依據(jù)，屬于適用法律錯(cuò)誤；三是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及從省級(jí)到縣級(jí)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)的文件，都明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)于轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)管職責(zé)，朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)其鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)存在的生活垃圾處理負(fù)有監(jiān)管職責(zé)。
2019年5月29日，吉林省高級(jí)人民法院對(duì)本案組織了聽證，吉林省人民檢察院和德惠市院、朝陽鄉(xiāng)政府共同參加了聽證會(huì)。同年12月30日，吉林省高級(jí)人民法院經(jīng)審理作出再審裁定認(rèn)為：本案爭議的焦點(diǎn)是朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)其轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生是否負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)。環(huán)境是典型的公共產(chǎn)品，環(huán)境衛(wèi)生的“監(jiān)督管理職責(zé)”具有一定的復(fù)雜性，并非某一行政部門或某級(jí)人民政府獨(dú)有的行政職責(zé)。因此，對(duì)于垃圾堆放等破壞轄區(qū)范圍內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理職責(zé)”。本案中，案涉垃圾堆放地點(diǎn)位于朝陽鄉(xiāng)轄區(qū)，朝陽鄉(xiāng)政府具有“監(jiān)督管理職責(zé)”，德惠市院提起的公益訴訟符合《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，本案應(yīng)予實(shí)體審理。法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)職責(zé)或行政作為義務(wù)的主要來源，這其中無論是明確式規(guī)定，或者是概括式規(guī)定，都屬于行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)范疇，二審沿用“私益訴訟”思路審理“公益訴訟”案件，忽略了環(huán)境保護(hù)的特殊性，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)“監(jiān)督管理職責(zé)”作出限縮解釋，確有不妥，本院予以糾正。裁定：支持吉林省人民檢察院的抗訴意見，撤銷一審、二審裁定，指定德惠市人民法院重新審理。
2020年9月18日，德惠市人民法院重新組成合議庭審理本案。在此期間，朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)案涉垃圾堆放場進(jìn)行了清理，經(jīng)吉林省、長春市、德惠市三級(jí)人民檢察院共同現(xiàn)場確認(rèn)，垃圾確已徹底清理，但因朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)其履職盡責(zé)標(biāo)準(zhǔn)仍然存在不同認(rèn)識(shí)，德惠市院決定撤回第二項(xiàng)關(guān)于要求朝陽鄉(xiāng)政府依法履職的訴訟請(qǐng)求，保留第一項(xiàng)確認(rèn)違法的訴訟請(qǐng)求。2020年12月28日，德惠市人民法院作出行政判決認(rèn)為，對(duì)于垃圾堆放等破壞轄區(qū)內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生的行為，鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法履行“監(jiān)督管理職責(zé)”，本案符合法定起訴條件。朝陽鄉(xiāng)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境具有監(jiān)管職責(zé)，在收到檢察建議后未及時(shí)履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行治理，雖然現(xiàn)在已治理完畢，但德惠市院請(qǐng)求確認(rèn)朝陽鄉(xiāng)政府原行政行為違法，于法有據(jù)。判決：確認(rèn)朝陽鄉(xiāng)政府原不依法履行生活垃圾處理職責(zé)違法。朝陽鄉(xiāng)政府未提出上訴，該判決已生效。
【指導(dǎo)意義】
（一）正確理解行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的“監(jiān)督管理職責(zé)”，不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé)，也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大，依據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件相關(guān)授權(quán)，運(yùn)用公共權(quán)力、使用公共資金等對(duì)受損公益進(jìn)行修復(fù)等綜合性治理職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其目的是通過督促行政機(jī)關(guān)依法履行監(jiān)督管理職責(zé)來維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)聚焦受損的公共利益，督促行政機(jī)關(guān)按照法律、法規(guī)、行政規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的授權(quán)，對(duì)違法行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)受損公益督促修復(fù)；在無法查明違法主體等特殊情形下，自行組織修復(fù)，發(fā)揮其綜合性管理職責(zé)。《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律賦予基層人民政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境的綜合性管理職責(zé)，對(duì)于歷史形成的農(nóng)村垃圾堆放場，基層人民政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)依法履職進(jìn)行環(huán)境整治，而不能將自身履職標(biāo)準(zhǔn)僅僅限縮于對(duì)違法行為的行政處罰。
（二）檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為其不負(fù)有相應(yīng)履職義務(wù)，即使對(duì)受損公益完成修復(fù)或治理的，檢察機(jī)關(guān)仍可以訴請(qǐng)判決確認(rèn)違法?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第八十一條對(duì)于行政機(jī)關(guān)在訴訟過程中履行作為義務(wù)下適用確認(rèn)違法的情形作了規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十四條規(guī)定：“在行政公益訴訟案件審理過程中，被告糾正違法行為或者依法履行職責(zé)而使人民檢察院的訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)，人民檢察院撤回起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；人民檢察院變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求確認(rèn)原行政行為違法的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法?！边M(jìn)一步明確了行政公益訴訟中確認(rèn)違法的適用情形。據(jù)此，在行政公益訴訟案件審理過程中，行政機(jī)關(guān)認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)起訴意見并依法全面履行職責(zé)，訴訟請(qǐng)求全部實(shí)現(xiàn)的，檢察機(jī)關(guān)可以撤回起訴。但若行政機(jī)關(guān)對(duì)其法定職責(zé)及其行為違法性認(rèn)識(shí)違背法律規(guī)定，即使依照訴訟請(qǐng)求被動(dòng)履行了職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)仍可以訴請(qǐng)判決確認(rèn)違法，由人民法院通過裁判明確行政機(jī)關(guān)的行為性質(zhì)，促進(jìn)形成行政執(zhí)法與司法共識(shí)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》(2017年修正)第十三條、第二十五條第四款、第九十一條、第九十三條第一款、第二款
《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015年修正）第六十一條（現(xiàn)為2022年修正后的第七十六條）
《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）第六條第二款、第十九條、第二十八條第一款、第三十三條第二款、第三十七條、第五十一條
《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（2016年修正）第三十九條、第四十九條（現(xiàn)為2020修訂后的第四十八條、第五十九條）
《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1993年施行）第六條第三款、第三十九條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2018年施行）第二十一條、第二十四條（現(xiàn)為2020年修正后的第二十一條、第二十四條）
最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（2018年施行）第八十一條
《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（2021年施行）第九條、第六十四條
《吉林省環(huán)境保護(hù)條例》第十五條（2004年修正）（現(xiàn)為2021年實(shí)施的《吉林省生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第五條第三款）
