貴州省沿河土家族自治縣人民檢察院督促履行食品安全監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案
（檢例第144號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟? 校園周邊食品安全? 線索發(fā)現(xiàn)? 跟進(jìn)監(jiān)督? 提起訴訟
【要旨】
檢察機(jī)關(guān)在履職中可以通過(guò)多種渠道發(fā)現(xiàn)未成年人保護(hù)公益訴訟案件線索。消除校園周邊食品安全隱患，規(guī)范校園周邊秩序，是未成年人保護(hù)公益訴訟檢察的重點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)于易發(fā)多發(fā)易反彈的未成年人保護(hù)頑疾問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在訴前檢察建議發(fā)出后持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，對(duì)于行政機(jī)關(guān)未能依法全面、充分履職的，應(yīng)依法提起訴訟，將公益保護(hù)落到實(shí)處。
【基本案情】
2018年秋季學(xué)期開(kāi)學(xué)后，貴州省銅仁市沿河土家族自治縣（以下簡(jiǎn)稱“沿河縣”）民族小學(xué)等7所中小學(xué)周邊存在流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者占道制售腸粉、炒粉、油炸土豆、奶茶等食品，供周邊中小學(xué)生食用的問(wèn)題。流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者在未依法辦理食品經(jīng)營(yíng)相關(guān)手續(xù)的情況下，以車輛為餐飲作業(yè)工具，未配備食品經(jīng)營(yíng)衛(wèi)生設(shè)施，未按規(guī)定公示健康證明，未穿戴清潔的工作衣帽，所售賣食品存在安全隱患，影響中小學(xué)生身體健康，同時(shí)占道經(jīng)營(yíng)行為嚴(yán)重影響交通安全和社會(huì)管理秩序。
【檢察機(jī)關(guān)履職過(guò)程】
（一）調(diào)查核實(shí)和督促履職
2018年9月，檢察機(jī)關(guān)接到人大代表和家長(zhǎng)師生反映，沿河縣民族小學(xué)等學(xué)校周邊存在流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者以車輛為餐飲作業(yè)工具，違法向未成年學(xué)生售賣食品的現(xiàn)象，影響未成年人食品安全、交通安全和校園周邊秩序。獲取該線索后，沿河縣人民檢察院經(jīng)調(diào)查認(rèn)為：流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)辦理經(jīng)營(yíng)許可或備案登記等相關(guān)手續(xù)即以車輛為餐飲作業(yè)工具進(jìn)行食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，存在食品衛(wèi)生安全隱患，危害未成年人身體健康，對(duì)校園周邊交通安全和社會(huì)秩序造成影響。沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局怠于履行食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，導(dǎo)致食品經(jīng)營(yíng)者在中小學(xué)校園周邊占道經(jīng)營(yíng)、制售食品的行為形成多發(fā)亂象，侵犯了未成年人合法權(quán)益，遂決定作為行政公益訴訟案件予以立案。
9月13日，沿河縣人民檢察院依法向沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，建議其依法履行職責(zé)，依法調(diào)查處理城區(qū)學(xué)校周邊的流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者違法經(jīng)營(yíng)行為。11月12日，沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局書(shū)面回復(fù)稱，已取締了所有學(xué)校周邊以車輛為餐飲作業(yè)工具的食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)校園周邊環(huán)境聯(lián)合開(kāi)展了專項(xiàng)執(zhí)法檢查。沿河縣人民檢察院對(duì)訴前檢察建議落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，雖采取了取締、勸離等措施，但食品經(jīng)營(yíng)者以流動(dòng)作業(yè)方式在校園周邊向未成年學(xué)生制售食品的問(wèn)題仍時(shí)常反彈，未能得到有效遏制，社會(huì)公共利益持續(xù)處于受侵犯狀態(tài)。
（二）訴訟過(guò)程
2019年8月8日，沿河縣人民檢察院根據(jù)貴州省高級(jí)人民法院關(guān)于行政案件集中管轄的規(guī)定，向貴州省銅仁市思南縣人民法院提起行政公益訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)被告沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)城區(qū)校園周邊無(wú)證食品經(jīng)營(yíng)者的違法經(jīng)營(yíng)行為怠于履行監(jiān)督管理職責(zé)違法，判決沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)城區(qū)校園周邊無(wú)證食品經(jīng)營(yíng)者的違法經(jīng)營(yíng)行為依法履行職責(zé)。
12月27日，思南縣人民法院公開(kāi)開(kāi)庭審理本案。沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局辯稱，其不具有劃定臨時(shí)區(qū)域和固定時(shí)段供食品攤販經(jīng)營(yíng)的職責(zé)，無(wú)直接管理流動(dòng)食品攤販的職權(quán)。沿河縣人民檢察院答辯指出，食品攤販?zhǔn)鞘称方?jīng)營(yíng)者的類型之一。對(duì)食品安全的保護(hù)是未成年人保護(hù)的重要內(nèi)容，不應(yīng)因食品經(jīng)營(yíng)者無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所而放松對(duì)食品安全的監(jiān)管。根據(jù)《中華人民共和國(guó)食品安全法》《貴州省食品安全條例》及市場(chǎng)監(jiān)管局“三定”方案等規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管局承擔(dān)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理職責(zé)，負(fù)有食品安全監(jiān)督管理，組織實(shí)施食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可管理，指導(dǎo)食品生產(chǎn)小作坊、小餐飲登記管理和食品小攤販備案管理的職責(zé)，對(duì)違法情形應(yīng)當(dāng)由其責(zé)令改正、給予警告、處以罰款及沒(méi)收違法所得等。2020年8月1日，思南縣人民法院作出判決，支持沿河縣人民檢察院全部訴訟請(qǐng)求。沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局未提出上訴。
判決生效后，沿河縣人民檢察院持續(xù)監(jiān)督判決的執(zhí)行，并促成沿河縣人民政府牽頭制定《沿河土家族自治縣城區(qū)校園周邊食品安全綜合治理實(shí)施方案》，組織沿河縣市場(chǎng)監(jiān)管局、城市管理局、公安局、教育局、街道辦事處開(kāi)展城區(qū)校園周邊食品安全綜合治理專項(xiàng)行動(dòng)，加強(qiáng)法治宣傳，劃定經(jīng)營(yíng)區(qū)域，引導(dǎo)流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行備案登記、規(guī)范經(jīng)營(yíng)。該縣中小學(xué)校園周邊流動(dòng)食品經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)和生活得到保障，校園周邊環(huán)境秩序和交通安全得到有效治理。
【指導(dǎo)意義】
（一）全面正確理解“履職中發(fā)現(xiàn)”的含義，多渠道拓展案件線索來(lái)源。未成年人保護(hù)公益訴訟案件線索，既可以在辦理其他涉未成年人案件中發(fā)現(xiàn)，也可以通過(guò)人大代表、政協(xié)委員轉(zhuǎn)交、新聞媒體反映以及法治副校長(zhǎng)送法進(jìn)校園、開(kāi)展未成年人保護(hù)主題檢察開(kāi)放日活動(dòng)、參加未成年人保護(hù)聯(lián)席會(huì)議等渠道發(fā)現(xiàn)。要立足法律監(jiān)督職能，注意拓展未成年人保護(hù)案件線索發(fā)現(xiàn)渠道，通過(guò)依法履職，切實(shí)維護(hù)未成年人合法權(quán)益。
（二）校園周邊食品安全涉及未成年人合法權(quán)益，是未成年人保護(hù)檢察公益訴訟的工作重點(diǎn)。食品安全事關(guān)未成年人身心健康。消除校園周邊食品安全隱患，維護(hù)校園周邊秩序和交通安全，是未成年人保護(hù)檢察公益訴訟的工作重點(diǎn)。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)不依法充分履職，致社會(huì)公共利益持續(xù)處于被侵犯狀態(tài)的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析研究行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)，合理確定監(jiān)督對(duì)象，以促使全面履職、有效整改。
（三）檢察機(jī)關(guān)履行公益訴訟職責(zé)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督，推動(dòng)問(wèn)題整改落實(shí)到位。對(duì)于校園周邊食品安全等易發(fā)多發(fā)易反彈的未成年人保護(hù)頑疾問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出公益訴訟訴前檢察建議后，要持續(xù)跟進(jìn)落實(shí)。行政機(jī)關(guān)根據(jù)訴前檢察建議采取了監(jiān)督管理措施，但未成年人合法權(quán)益受侵犯狀態(tài)尚未得到有效遏制或隱患尚未消除的，要結(jié)合行政機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、履職條件、履職方式、履職效果等進(jìn)行綜合分析，行政機(jī)關(guān)未依照法律規(guī)定全面、充分履職的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起訴訟。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（2020年修訂）第一百零六條
《中華人民共和國(guó)食品安全法》（2018年修訂）第二條、第三十三條、第三十五條、第三十六條、第一百二十二條、第一百二十六條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017年修訂）第二十五條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2018〕6號(hào)）第二十一條（現(xiàn)為2020年修訂后的第二十一條）
