福建省福清市人民檢察院督促消除幼兒園安全隱患行政公益訴訟案
（檢例第143號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟? 無證辦學(xué)? 公益訴訟檢察建議? 社會(huì)治理檢察建議
【要旨】
教育服務(wù)場(chǎng)所存在安全隱患，但行政監(jiān)管不到位，侵犯未成年人合法權(quán)益的，檢察機(jī)關(guān)可以開展行政公益訴訟，督促行政機(jī)關(guān)依法充分履職。檢察機(jī)關(guān)在辦理未成年人保護(hù)公益訴訟案件中，可以綜合運(yùn)用不同類型檢察建議，推動(dòng)未成年人權(quán)益保護(hù)的源頭治理和綜合治理。檢察機(jī)關(guān)在督促行政機(jī)關(guān)依法全面履職過程中，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)行政機(jī)關(guān)選擇最有利于保護(hù)未成年人合法權(quán)益的履職方式。
【基本案情】
2018年3月以來，福建省福清市音西街道等7個(gè)街道（鎮(zhèn)）共有無證幼兒園16所，在園幼兒約1500人。16所幼兒園均未按規(guī)定配備消防設(shè)施，未經(jīng)消防審批驗(yàn)收合格。其中部分幼兒園建在加油站、綜合汽車站出入口、高壓輸變線電力走廊等危險(xiǎn)路段，部分幼兒園直接租用普通民宅且在高層建筑內(nèi)辦學(xué)，部分幼兒園未經(jīng)教育局審批擅自改變園址，部分幼兒園使用無資質(zhì)車輛集中接送幼兒并超載，部分幼兒園玩教具配備、室內(nèi)外設(shè)施設(shè)備、保健室設(shè)施、衛(wèi)生設(shè)施及其他附屬設(shè)施配置不達(dá)標(biāo)。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
2018年3月，福建省福清市人民檢察院在辦理三起“黑校車”危險(xiǎn)駕駛案過程中，發(fā)現(xiàn)部分涉案幼兒園系無證辦學(xué)，存在安全隱患。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，前述16所幼兒園無證辦學(xué)違反了《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)發(fā)布的《幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)、部門規(guī)章中關(guān)于保障幼兒園場(chǎng)所安全、辦學(xué)許可證及幼兒園選址、消防等方面的規(guī)定要求。福清市教育局作為教育主管部門雖多次發(fā)出《責(zé)令停止辦學(xué)行為通知書》，并向相關(guān)街道（鎮(zhèn)）發(fā)函要求取締，但監(jiān)管手段有限、處罰措施未落到實(shí)處，也未能有效推動(dòng)相關(guān)部門解決問題。無證幼兒園所在街道辦事處及鎮(zhèn)政府未嚴(yán)格執(zhí)行《福州市學(xué)前教育管理辦法》關(guān)于依法取締無證幼兒園的規(guī)定，使部分無證幼兒園被檢查時(shí)停辦，檢查后又復(fù)開。相關(guān)人民政府、行政機(jī)關(guān)履職不到位，使無證幼兒園長(zhǎng)期存在，影響幼兒的生命權(quán)、健康權(quán)、受教育權(quán)。
2018年4月，福清市人民檢察院向福清市教育局、相關(guān)街道辦事處和鎮(zhèn)政府發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是疏堵結(jié)合，妥善處理無證幼兒園。對(duì)缺乏基本辦園條件，存在嚴(yán)重安全隱患的無證幼兒園，依法關(guān)停、取締，并妥善分流在園幼兒和從業(yè)人員。對(duì)經(jīng)整改后有條件取得辦園許可證的無證幼兒園，主動(dòng)引導(dǎo)，給予支持，積極促進(jìn)整改以達(dá)到獲取辦學(xué)許可證條件，確保在園幼兒安全、健康。二是科學(xué)規(guī)劃，形成合理布局。科學(xué)測(cè)算轄區(qū)內(nèi)學(xué)齡前兒童數(shù)量分布，做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作，引導(dǎo)民辦幼兒園合理布局，與公辦幼兒園互補(bǔ)互惠。三是齊抓共管，落實(shí)主體責(zé)任。街道辦事處、鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)組織專門力量負(fù)責(zé)對(duì)無證幼兒園實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管、指導(dǎo)整改、依法取締工作，并協(xié)調(diào)教育、衛(wèi)健、消防、物價(jià)、食藥監(jiān)局等部門齊抓共管，形成治理合力。福清市教育局、相關(guān)街道辦事處和鎮(zhèn)政府表示曾多次對(duì)無證幼兒園作出行政處罰并采取取締措施，但始終無法根治，這與當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展不平衡不充分密切相關(guān)，需要多個(gè)職能部門協(xié)同治理，建議由市政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
為提高監(jiān)督效果，福清市人民檢察院向福清市人民政府發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，建議市政府牽頭，各部門各司其職，齊抓共管，通過落實(shí)責(zé)任主體和設(shè)定績(jī)效考核指標(biāo)等方式將無證幼兒園治理工作落到實(shí)處。檢察建議發(fā)出后，福清市人民政府會(huì)同福清市人民檢察院，召集相關(guān)街道（鎮(zhèn)）、教育、公安、消防、安監(jiān)等部門舉行圓桌會(huì)議，制定聯(lián)合執(zhí)法方案，針對(duì)無證幼兒園選址布局、消防設(shè)施、校車營(yíng)運(yùn)、設(shè)施配備不達(dá)標(biāo)等方面存在的隱患與問題，進(jìn)行整改落實(shí)，同時(shí)明確各部門具體分工，全程監(jiān)督聯(lián)合執(zhí)法進(jìn)展。經(jīng)整改，福清市教育局及相關(guān)街道（鎮(zhèn)）回復(fù)檢察建議落實(shí)情況：3家經(jīng)整改后符合辦學(xué)條件的幼兒園已申請(qǐng)并取得辦學(xué)許可，13家整改后不符合辦學(xué)條件的均已取締關(guān)停，原在園幼兒已妥善分流至附近公辦幼兒園或有資質(zhì)的民辦幼兒園就讀。福清市人民檢察院持續(xù)跟進(jìn)檢察建議的落實(shí)情況，定期走訪、了解、調(diào)查無證幼兒園取締后是否有反彈現(xiàn)象，并建議福清市人民政府定期組織開展“回頭看”工作。
檢察機(jī)關(guān)通過案件辦理，既推動(dòng)消除了幼兒園安全隱患，又妥善解決了幼兒就讀問題，取得了良好的社會(huì)治理效果。此后，福清市未再發(fā)現(xiàn)無證民辦幼兒園，政府部門持續(xù)推動(dòng)普惠性幼兒園建設(shè)，公辦幼兒園學(xué)額比為66%，較2017年上升6個(gè)百分點(diǎn)，全市普惠學(xué)額覆蓋率達(dá)92.62%。
【指導(dǎo)意義】
（一）教育服務(wù)場(chǎng)所存在安全隱患，行政機(jī)關(guān)沒有充分履職的，檢察機(jī)關(guān)可以開展行政公益訴訟。對(duì)未成年人負(fù)有教育、照顧、看護(hù)等職責(zé)的教育服務(wù)場(chǎng)所，明知不符合辦學(xué)條件，存在安全隱患，仍向未成年人開放，使未成年人合法權(quán)益面臨風(fēng)險(xiǎn)，行政主管部門未依法充分履職，致使公共利益受到侵犯的，檢察機(jī)關(guān)可以依法開展行政公益訴訟。
（二）不同層級(jí)人民政府和多個(gè)職能部門均具有與涉案事項(xiàng)相關(guān)的法定職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可以向能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的人民政府發(fā)出檢察建議。相關(guān)人民政府、行政部門未依法完全充分履職導(dǎo)致公益損害的，檢察機(jī)關(guān)可以通過公益訴訟檢察建議督促履職。為提升監(jiān)督效果，可以向能夠發(fā)揮統(tǒng)籌作用的人民政府發(fā)出社會(huì)治理檢察建議，推動(dòng)人民政府對(duì)下級(jí)政府及相關(guān)職能部門進(jìn)行協(xié)調(diào)調(diào)度，形成治理合力。
（三）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議行政機(jī)關(guān)采用有效履職方式，推動(dòng)涉及未成年人合法權(quán)益問題實(shí)質(zhì)性解決。行政機(jī)關(guān)對(duì)安全隱患無法消除的教育服務(wù)場(chǎng)所依法取締關(guān)停時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建議行政機(jī)關(guān)疏堵結(jié)合、分類治理，根據(jù)未成年人及家長(zhǎng)實(shí)際需要妥善安置受教育的未成年人，保障未成年人繼續(xù)享有接受教育、照顧、看護(hù)、健康發(fā)展等權(quán)利，落實(shí)檢察公益訴訟雙贏多贏共贏理念。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（2020年修訂）第一百零六條
《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》（2012年修正）第二十二條（現(xiàn)為2020年修訂后的第三十五條、三十六條）
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2017年修訂）第二十五條
《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（2018年修正）第三條、第十二條、第十八條、第六十四條
《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2018〕6號(hào)）第二十一條（現(xiàn)為2020年修訂后的第二十一條）
