湖南省長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局等不依法履職案
（檢例第50號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政公益訴訟?生態(tài)環(huán)境保護(hù)?督促履職
【要旨】
檢察機(jī)關(guān)通過(guò)檢察建議實(shí)現(xiàn)了督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益目的的，不需要再向人民法院提起訴訟。
【基本案情】
2013年6月，長(zhǎng)沙威尼斯城房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱威尼斯城房產(chǎn)公司）開發(fā)的威尼斯城第四期項(xiàng)目開始建設(shè)。該項(xiàng)目將原定項(xiàng)目建設(shè)的性質(zhì)、規(guī)模、容積率等作出重大調(diào)整，開工建設(shè)前未按照《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的規(guī)定重新報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。2016年8月29日，湖南省長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局對(duì)威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定，責(zé)令該公司停止第四期項(xiàng)目建設(shè)，并處以10萬(wàn)元罰款。威尼斯城房產(chǎn)公司雖然繳納了罰款但并未停止建設(shè)。截至2018年3月7日，該項(xiàng)目已經(jīng)建成1—6棟。7—8棟未取得施工許可證即開始進(jìn)行基坑施工（停工狀態(tài)），9棟未開工建設(shè)。
【提出檢察建議】
2017年7月20日，湖南省長(zhǎng)沙市人民檢察院在參與中央環(huán)保督察組督查過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局不依法履行職責(zé)致使國(guó)家和社會(huì)公共利益受損的線索。報(bào)告湖南省人民檢察院后，湖南省人民檢察院將案件線索交長(zhǎng)沙市人民檢察院辦理。
長(zhǎng)沙市人民檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2003年4月22日至2017年3月14日，威尼斯城第四期項(xiàng)目建設(shè)用地位于參照飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)。2017年3月14日后，根據(jù)湖南省人民政府調(diào)整后的飲用水水源保護(hù)區(qū)劃定，該建設(shè)項(xiàng)目用地位于飲用水水源二級(jí)保護(hù)區(qū)保護(hù)范圍內(nèi)。經(jīng)調(diào)查核實(shí)，長(zhǎng)沙市人民檢察院認(rèn)為長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局等三行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、飲用水水源安全造成重大影響，侵害了社會(huì)公共利益。其中：
長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目必須重新申報(bào)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，但在未重新申報(bào)的情況下，發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證，導(dǎo)致項(xiàng)目違法建設(shè)，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。
長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)未申報(bào)通過(guò)、未批先建的情況下，在作出責(zé)令停止建設(shè)，并處以罰款10萬(wàn)元的決定后，未進(jìn)一步采取措施，導(dǎo)致該項(xiàng)目1—6棟最終建設(shè)完成，同時(shí)對(duì)該項(xiàng)目7—8棟無(wú)建筑工程施工許可就開挖基坑的違法行為未責(zé)令恢復(fù)原狀，造成重大生態(tài)環(huán)境影響。
長(zhǎng)沙縣環(huán)境保護(hù)局明知威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)未申報(bào)通過(guò)，卻在該項(xiàng)目1—6棟建設(shè)工程規(guī)劃許可證申請(qǐng)表上蓋章予以認(rèn)可，造成違法建設(shè)行為發(fā)生，給當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成重大影響。
2017年12月18日、2018年3月16日，長(zhǎng)沙市人民檢察院先后分別向長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局和長(zhǎng)沙縣環(huán)境保護(hù)局發(fā)出檢察建議：一是建議長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局依法對(duì)威尼斯城房產(chǎn)公司未依法停止建設(shè)，仍處于繼續(xù)狀態(tài)的違法行為進(jìn)行處罰，責(zé)令對(duì)違法在建工程恢復(fù)原狀。二是建議三行政機(jī)關(guān)在職責(zé)范圍內(nèi)依法處理威尼斯城第四期項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、建設(shè)工程規(guī)劃許可和建筑工程施工許可等問(wèn)題。三是建議三行政機(jī)關(guān)依法加強(qiáng)對(duì)該項(xiàng)目行政許可的審批管理和執(zhí)法監(jiān)管，杜絕類似違法行為再次發(fā)生。
檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，與長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局等三機(jī)關(guān)以及長(zhǎng)沙縣人民政府進(jìn)行了反復(fù)協(xié)調(diào)溝通，促進(jìn)相關(guān)檢察建議落實(shí)。三機(jī)關(guān)均按期對(duì)長(zhǎng)沙市人民檢察院檢察建議進(jìn)行了書面回復(fù)。2018年4月10日，長(zhǎng)沙縣行政執(zhí)法局根據(jù)檢察建議的要求對(duì)威尼斯城房產(chǎn)公司作出行政處罰決定：責(zé)令該公司立即停止第四期項(xiàng)目建設(shè)；對(duì)7—8棟基坑恢復(fù)原狀，并處罰款4365058.67元。威尼斯城房產(chǎn)公司接受處罰并對(duì)7—8棟基坑恢復(fù)原狀。長(zhǎng)沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、長(zhǎng)沙縣環(huán)境保護(hù)局根據(jù)檢察建議的要求加大對(duì)該項(xiàng)目的監(jiān)管力度，對(duì)類似行政審批流程進(jìn)行規(guī)范，對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追責(zé)，給予四名工作人員相應(yīng)的行政處分。
2018年2月9日，長(zhǎng)沙縣人民政府就糾正違法行為與長(zhǎng)沙市人民檢察院溝通并對(duì)相關(guān)問(wèn)題提出處置意見(jiàn)。因該案涉及飲用水水源地保護(hù)區(qū)調(diào)整，長(zhǎng)沙市人民檢察院依法向長(zhǎng)沙縣人民政府發(fā)出工作建議，建議該縣及時(shí)向上級(jí)機(jī)關(guān)申報(bào)重新劃定飲用水水源地保護(hù)區(qū)范圍；對(duì)該項(xiàng)目監(jiān)管和執(zhí)法中暴露出來(lái)的相關(guān)違法違規(guī)問(wèn)題依法依規(guī)進(jìn)行處理；加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目審批的管理和監(jiān)督、對(duì)招商引資項(xiàng)目的管理，進(jìn)一步規(guī)范行政許可、行政審批行為，切實(shí)防止損害生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)行為的發(fā)生。
2018年5月17日，長(zhǎng)沙縣人民政府就工作建議向長(zhǎng)沙市人民檢察院作出書面回復(fù)，對(duì)威尼斯城第四期項(xiàng)目違法建設(shè)的處置提出具體的工作意見(jiàn)和實(shí)施辦法。長(zhǎng)沙市人民檢察院認(rèn)為，威尼斯城第四期項(xiàng)目違法建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和飲用水水源地造成重大影響，損害社會(huì)公共利益，考慮到該項(xiàng)目1—6棟已經(jīng)銷售完畢，僅第6棟就涉及320戶，涉及眾多群眾利益，撤銷該項(xiàng)目的建設(shè)工程規(guī)劃許可證和建筑工程施工許可證并拆除建筑，將損害不知情群眾的利益。經(jīng)論證，采取取水口上移變更飲用水水源地保護(hù)區(qū)范圍等補(bǔ)救措施，不影響威尼斯城眾多業(yè)主的合法權(quán)益和生活穩(wěn)定，社會(huì)效果和法律效果較好。根據(jù)長(zhǎng)沙市人民檢察院的建議，長(zhǎng)沙縣人民政府上移飲用水取水口。2018年5月31日，新建設(shè)的長(zhǎng)沙縣星沙第二水廠取水泵站已經(jīng)通水。2018年10月29日，經(jīng)湖南省人民政府批準(zhǔn)，長(zhǎng)沙市人民政府對(duì)飲用水水源地保護(hù)范圍進(jìn)行了調(diào)整。
【指導(dǎo)意義】
檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件，應(yīng)當(dāng)著眼于切實(shí)維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的目標(biāo)，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，注重各項(xiàng)實(shí)際措施的落實(shí)到位。充分發(fā)揮訴前程序的功能作用，努力實(shí)現(xiàn)案件辦理政治效果、社會(huì)效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。對(duì)于一個(gè)污染環(huán)境或者破壞生態(tài)的事件，多個(gè)行政機(jī)關(guān)存在違法行使職權(quán)或者不作為情形的，檢察機(jī)關(guān)可以分別提出檢察建議，督促其依法履行各自職責(zé)。依據(jù)法律規(guī)定，有多種行政監(jiān)管、處罰措施可選擇時(shí)，應(yīng)從最大限度保護(hù)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益出發(fā)，建議行政機(jī)關(guān)采取盡量不減損非侵權(quán)主體的合法權(quán)益、實(shí)際效果最好的監(jiān)管處罰措施。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第六十一條
《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第六十六條
《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款
《環(huán)境行政處罰辦法》第十一條
