《刑事審判參考》（2002年第4輯，總第27輯）
【第196號(hào)】陸某榮玩忽職守案-新刑法生效之前實(shí)施的濫用職權(quán)行為的法律適用
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二、主要問(wèn)題:
1.如何區(qū)分玩忽職守與濫用職權(quán)?
2.如何確定本案的經(jīng)濟(jì)損失，能否認(rèn)定本案違規(guī)擔(dān)保行為與經(jīng)濟(jì)損失之間的因果關(guān)系?
3.對(duì)于新刑法實(shí)施前的濫用職權(quán)行為，如何適用法律?
三、裁判理由
(一)被告人陸某榮的行為屬濫用職權(quán)行為
濫用職權(quán)罪是1997年修訂刑法的新設(shè)罪名，但不能據(jù)此認(rèn)為，濫用職權(quán)行為在修訂前刑法中不受處罰，只不過(guò)當(dāng)時(shí)是以玩忽職守罪定罪處罰而已。修訂后的刑法將濫用職權(quán)行為從玩忽職守行為中分離出來(lái)，予以獨(dú)立規(guī)定，主要是考慮到濫用職權(quán)行為其本身的特殊性。那么，這種特殊性在哪里呢?有人認(rèn)為，濫用職權(quán)不同于玩忽職守的關(guān)鍵在于主觀(guān)方面，即濫用職權(quán)屬故意犯罪，而玩忽職守屬過(guò)失犯罪。濫用職權(quán)表現(xiàn)為行為人明知自己濫用職權(quán)的行為會(huì)發(fā)生致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生；玩忽職守表現(xiàn)為行為人應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)自己玩忽職守的行為可能發(fā)生使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的危害結(jié)果，因?yàn)槭韬龃笠舛鴽](méi)有預(yù)見(jiàn)，或者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)而輕信能夠避免。這種意見(jiàn)將故意行為排除于玩忽職守之外是正確的，但將濫用職權(quán)認(rèn)定為故意犯罪不妥當(dāng)。濫用職權(quán)主觀(guān)方面仍然系過(guò)失。的確.濫用職權(quán)通常表現(xiàn)為故意不正確行使職權(quán)或者超越職權(quán)，但行為人對(duì)行為本身的故意，并不意味著行為人對(duì)行為結(jié)果所持的態(tài)度是希望或者放任。確定罪過(guò)形式的基準(zhǔn)是行為人對(duì)行為結(jié)果的態(tài)度，而非行為本身。濫用職權(quán)中的過(guò)失一般表現(xiàn)為輕信過(guò)失，基于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的特殊職責(zé)，對(duì)其濫用職權(quán)行為所可能造成的危害后果一般均存在明知。另外，行為的客觀(guān)方面也是區(qū)分濫用職權(quán)與玩忽職守的一個(gè)重要方面。濫用職權(quán)是指超越權(quán)限，不法行使職權(quán)的行為，即就形式上屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員一般職務(wù)權(quán)限的事項(xiàng)，以不當(dāng)目的或者以不法方法，實(shí)施違反職務(wù)行為宗旨的活動(dòng)，如越權(quán)行使，故濫用職權(quán)在行為形式上一般表現(xiàn)為積極的作為；玩忽職守是指嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行職責(zé)或者不正確履行職責(zé)，其中這里的不正確履行職責(zé)當(dāng)理解為違反職責(zé)規(guī)定，未能按照職責(zé)要求去履行，故玩忽職守在行為形式上屬消極的不作為。
本案被告人陸某榮在其擔(dān)任國(guó)家建筑材料工業(yè)局財(cái)務(wù)與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督司公司管理辦公室副主任、負(fù)責(zé)管理局長(zhǎng)基金期問(wèn)，未經(jīng)請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)同意，違反1993年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于禁止行政機(jī)關(guān)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供擔(dān)保的相關(guān)規(guī)定，擅自將其所保管的單位局長(zhǎng)基金300萬(wàn)元存款，以國(guó)家建材局管理辦公室的名義為其同學(xué)吳某2任法定代表人的北京中非玻璃供銷(xiāo)公司的銀行貸款提供擔(dān)保，其行為在客觀(guān)方面系超越職責(zé)范圍，違規(guī)行使職權(quán)；在主觀(guān)方面，系明知為他人提供貸款擔(dān)保將需承擔(dān)民事?lián)Ｘ?zé)任及單位因此可能遭受重大損失，但盲目輕信對(duì)方，為徇私情，在未了解落實(shí)北京中非玻璃供銷(xiāo)公司資信償還能力及財(cái)產(chǎn)擔(dān)保，亦即未采取任何防范措施的情況下，為其提供貸款擔(dān)保，說(shuō)明其對(duì)行為后果的發(fā)生具有輕信不會(huì)發(fā)生的過(guò)失罪過(guò)，根據(jù)上述關(guān)于濫用職權(quán)與玩忽職守的界定分析，被告人陸某榮的行為當(dāng)認(rèn)定為濫用職權(quán)。
需在此補(bǔ)充說(shuō)明的是，被告人個(gè)人決定將公款轉(zhuǎn)存、為他公司向銀行提供質(zhì)押的具體擔(dān)保行為，由于是以單位名義實(shí)施的，在沒(méi)有證據(jù)證明被告從中謀取個(gè)人具體利益的情況下，依照相關(guān)司法解釋及立法解釋的規(guī)定，不能以挪用公款罪論處。因此，這一行為也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為被告人濫用職權(quán)的行為。
(二)國(guó)家建材局被銀行所劃扣的190萬(wàn)元存款屬直接經(jīng)濟(jì)損失，被告人陸某榮的違規(guī)擔(dān)保行為與該經(jīng)濟(jì)損失之間存在因果關(guān)系
修訂前后的刑法均規(guī)定玩忽職守(濫用職權(quán))罪的構(gòu)成需以公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失為條件，故玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪均屬結(jié)果犯。即玩忽職守罪、濫用職權(quán)罪在客觀(guān)方面除需實(shí)施具體的濫用職權(quán)、玩忽職守行為之外，還需因該行為致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失。其中，公共財(cái)產(chǎn)的重大損失，指的是濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職行為所造成的重大經(jīng)濟(jì)損失。在本案，被告人陸某榮的辯護(hù)人提出，被告人的擔(dān)保行為與國(guó)家建材局被銀行劃扣190萬(wàn)元的后果之間沒(méi)有直接因果關(guān)系；一審法院認(rèn)為本案不能確定被告人陸某榮的行為給公共財(cái)產(chǎn)所造成的具體損失，于是，如何確認(rèn)本案經(jīng)濟(jì)損失及本案的濫用職權(quán)行為與經(jīng)濟(jì)損失之間是否存在因果關(guān)系，成為本案審理過(guò)程中一個(gè)不容回避的問(wèn)題。首先，作為刑法中犯罪結(jié)果的經(jīng)濟(jì)損失，指的是一種事實(shí)性損害后果，只要案發(fā)時(shí)對(duì)被害人來(lái)說(shuō)這種損害后果客觀(guān)存在即可認(rèn)定，至于事后救濟(jì)的情況如何，不影響對(duì)已經(jīng)發(fā)生的損害后果的認(rèn)定，惟有行為人確已挽回的部分，可以相互折抵，不再計(jì)入實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失。本案雖然擔(dān)保權(quán)利方華夏銀行在擔(dān)保合同的簽訂及對(duì)擔(dān)?？铐?xiàng)的直接劃扣方面均違反相關(guān)法律規(guī)定，國(guó)家建材局可以通過(guò)民事訴訟途徑尋求救濟(jì)，包括在“履行擔(dān)保責(zé)任”之后向中非公司行使追償權(quán)，但作為一種可能性的救濟(jì)手段并不能與已經(jīng)發(fā)生的客觀(guān)損失相沖抵，故該190萬(wàn)元應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為本案經(jīng)濟(jì)損失；其次，刑法中的因果關(guān)系指的是行為與結(jié)果之間的客觀(guān)聯(lián)系。在本案中，被告人陸某榮一方面將單位存款由工商銀行轉(zhuǎn)移至華夏銀行，另一方面又與華夏銀行簽訂擔(dān)保合同，既為華夏銀行的直接劃扣行為提供了“法律”上的依據(jù)，又為其直接劃扣提供了客觀(guān)上的便利，被告人陸某榮的行為與受害單位國(guó)家建材局190萬(wàn)經(jīng)濟(jì)損失之間存在明顯的客觀(guān)聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為存在因果關(guān)系。被告人的辯護(hù)人以擔(dān)保合同違法無(wú)效、直接劃扣違法及受害單位本可通過(guò)訴訟尋求救濟(jì)為由，否定被告人的行為與國(guó)家建材局經(jīng)濟(jì)損失之間的因果關(guān)系的主張是不成立的，故不予支持。
(三)根據(jù)刑法第十二條規(guī)定的法律適用原則，被告人陸某榮的濫用職權(quán)行為應(yīng)適用1979年刑法以玩忽職守罪定罪處罰
本案行為實(shí)施于1994年3月、危害后果發(fā)生在1995年9月，如適用修訂前的刑法，本案當(dāng)以玩忽職守罪定罪處罰；如適用修訂后的刑法，本案則當(dāng)以濫用職權(quán)罪定罪處罰。故本案存在一個(gè)新、舊刑法的選擇適用問(wèn)題。根據(jù)刑法第十二條所規(guī)定的從舊兼從輕原則，在濫用職權(quán)行為的法律適用中，既要作通常的新、舊刑法之間的縱向比較，同時(shí)又有必要對(duì)新刑法關(guān)于濫用職權(quán)與玩忽職守之間的橫向比較加以適當(dāng)考慮。在新、舊刑法規(guī)定的具體量刑幅度之間進(jìn)行縱向比較，首先應(yīng)當(dāng)確定案件適用的具體量刑幅度。修訂前的刑法第一百八十七條對(duì)玩忽職守罪僅規(guī)定了一個(gè)量刑幅度，即“五年以下有期徒刑或者拘役”；修訂后的刑法對(duì)濫用職權(quán)規(guī)定了兩個(gè)量刑幅度(至于徇私舞弊，因本案僅有徇私無(wú)舞弊行為，故不作討論)，即“三年以下有期徒刑或者拘役”及“三年以上七年以下有期徒刑”，其中，情節(jié)特別嚴(yán)重的，適用第二個(gè)量刑幅度。雖然目前尚無(wú)“情節(jié)特別嚴(yán)重”方面的司法解釋?zhuān)Y(jié)合濫用職權(quán)罪的起刑點(diǎn)為直接經(jīng)濟(jì)損失20萬(wàn)元，及本案所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)190萬(wàn)元，當(dāng)可判斷本案屬情節(jié)特別嚴(yán)重。這樣，新舊刑法之間法定刑幅度的比較以舊刑法為輕，應(yīng)當(dāng)適用舊刑法。從修訂后的刑法作橫向比較，主要是考慮到修訂刑法將玩忽職守行為拆解為濫用職權(quán)與玩忽職守兩個(gè)罪名。立法作這種拆解，反映了對(duì)濫用職權(quán)行為作出了較玩忽職守行為程度更高的否定性評(píng)價(jià)。盡管這一立法意圖在兩者的法定刑中未予體現(xiàn)，但從《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》可以清楚地看到，比如，重傷人數(shù)方面，濫用職權(quán)罪的立案標(biāo)準(zhǔn)為2人以上，玩忽職守則為3人以上；所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失方面，濫用職權(quán)罪為20萬(wàn)元以上，玩忽職守則為30萬(wàn)元以上。這將意味著，危害后果雖相同，但有可能因?yàn)檫m用罪名的不同而直接導(dǎo)致刑的輕重各不相同，甚至直接影響到罪與非罪。所以凡是刑法修訂之前的濫用職權(quán)行為，通常情況下均應(yīng)適用舊法，以玩忽職守罪定罪處罰。
綜上，二審對(duì)本案改判有罪是正確的，二審判決認(rèn)定的罪名也是正確的，判處二年有期徒刑也并無(wú)不當(dāng)。但二審判決引用修訂后的刑法第三百九十七條第一款規(guī)定不妥。根據(jù)修訂后的刑法，本案被告人陸某榮的擅自違規(guī)為他公司提供貸款擔(dān)保行為屬濫用職權(quán)，結(jié)合刑法第十二條第一款規(guī)定及刑法第三百九十七條的立法意圖，本案應(yīng)適用1979年刑法第一百八十七條規(guī)定定罪處罰。
