審理法院：廣東省高級(jí)人民法院
案號(hào)：（2017）粵民申2975號(hào)
案件類型：民事
案由：房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛
裁判日期：2017-07-13
審理經(jīng)過(guò)
再審申請(qǐng)人清遠(yuǎn)市清鳳房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（下稱清鳳公司）、清遠(yuǎn)市偉全置業(yè)有限公司（下稱偉全公司）因與被申請(qǐng)人清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民政府鳳城街道辦事處（下稱鳳城街道辦）房屋拆遷安置補(bǔ)償合同糾紛一案,不服廣東省清遠(yuǎn)市中級(jí)人民法院（2016）粵18民終1399號(hào)民事裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
再審申請(qǐng)人稱/抗訴機(jī)關(guān)稱
清鳳公司、偉全公司向本院申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：（一）本案是在清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民政府（下稱清城區(qū)政府）與申請(qǐng)人就區(qū)域性城市開(kāi)發(fā)項(xiàng)目于2005年11月7日簽署《杉崗塘地段開(kāi)發(fā)建設(shè)協(xié)議書(shū)》的大前提下，清城區(qū)人民政府為改善舊城城中村面貌、提升城市品位，決定將杉崗塘及附近地段的建設(shè)改造項(xiàng)目交由申請(qǐng)人投資開(kāi)發(fā)，申請(qǐng)人作為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)投資主體，有權(quán)獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和享受項(xiàng)目全部收益。而被申請(qǐng)人僅是在“匯祥路拆遷改造工程”中負(fù)責(zé)配合協(xié)助申請(qǐng)人進(jìn)行拆遷動(dòng)遷及回遷安置等工作，收取及監(jiān)管本案拆遷安置保證金并非法律賦予被申請(qǐng)人的行政職責(zé)。因此，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人簽訂的《協(xié)議書(shū)》（2006年12月28日）、《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》（2007年6月4日）和《協(xié)議書(shū)》（2011年12月15日）都是民事協(xié)議，而非行政協(xié)議；且上述協(xié)議均是在2015年5月1日新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》實(shí)施之前簽署的，按照“法不溯及既往”原則，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及其司法解釋對(duì)于本案沒(méi)有溯及力，本案應(yīng)當(dāng)適用涉案協(xié)議簽訂時(shí)的法律為準(zhǔn)。清遠(yuǎn)市清城區(qū)人民法院（下稱一審法院）適用簽署協(xié)議時(shí)的法律規(guī)定以民事訴訟受理并無(wú)不妥；清遠(yuǎn)市中級(jí)人民法院（下稱二審法院）對(duì)案件事實(shí)和案件性質(zhì)的認(rèn)定有誤，“駁回起訴”的裁判沒(méi)有事實(shí)依據(jù)，依法應(yīng)予糾正。1.申請(qǐng)人第一項(xiàng)訴訟請(qǐng)求“返還拆遷安置保證金審計(jì)結(jié)余”所依據(jù)的兩份協(xié)議應(yīng)屬民事合同范疇，而非行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟受案范圍?！秴f(xié)議書(shū)》（2006年12月28日）、《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》(2007年6月4日)都是雙方當(dāng)事人以平等主體身份圍繞著拆遷安置保證金的存入、共同監(jiān)管、保證金按照安置總面積的土建工程進(jìn)度比例返還等事宜所做的約定，該協(xié)議實(shí)質(zhì)更接近于建設(shè)工程施工合同等民事合同性質(zhì)，理由為：①行政協(xié)議必要條件之一是行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)和權(quán)限范圍內(nèi)訂立。本案中，被申請(qǐng)人只是輔助及協(xié)調(diào)申請(qǐng)人拆遷動(dòng)遷，并收取一定的動(dòng)遷酬勞，涉案《協(xié)議書(shū)》（2006年12月28日）、《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》(2007年6月4日)約定拆遷安置保證金存入其賬戶并在雙方共同監(jiān)督下運(yùn)作，可見(jiàn)被申請(qǐng)人在上述協(xié)議中的權(quán)利義務(wù)并非法律賦予其享有的法定職責(zé)范圍，簽訂上述協(xié)議并非在其法定職責(zé)內(nèi)訂立，履行的也不是行政管理職責(zé)。因此，雙方在涉案協(xié)議中居于平等地位，并非屬于履行法定職責(zé)的行政主體與行政管理相對(duì)人的法律地位，故上述協(xié)議屬于平等主體間的民事合同。②行政協(xié)議必要條件之二是要體現(xiàn)行政管理人的行政優(yōu)益權(quán)和以純公共利益為目的，但本案所涉相關(guān)協(xié)議均無(wú)被申請(qǐng)人享有任何行政優(yōu)益權(quán)（如被申請(qǐng)人單方解除協(xié)議或有對(duì)申請(qǐng)人進(jìn)行處罰權(quán)等約定）的體現(xiàn)；而且被申請(qǐng)人在協(xié)助申請(qǐng)人拆遷動(dòng)遷期間向申請(qǐng)人收取20萬(wàn)元的動(dòng)遷協(xié)作費(fèi)及76萬(wàn)元的拆遷動(dòng)遷辦公經(jīng)費(fèi)，并借不給申請(qǐng)人辦理預(yù)售許可證脅迫申請(qǐng)人簽訂顯失公平的《協(xié)議書(shū)》（2011年12月15日），借機(jī)侵占申請(qǐng)人高達(dá)五、六百萬(wàn)元的商鋪及回遷補(bǔ)償款等財(cái)產(chǎn)權(quán)益，具有明顯的私益性，甚至具有非法占有目的。2.申請(qǐng)人的其他各項(xiàng)訴訟請(qǐng)求均是基于“請(qǐng)求確認(rèn)被告2011年12月15日脅迫原告簽訂的《協(xié)議書(shū)》因違反法律規(guī)定應(yīng)屬無(wú)效”及其確認(rèn)無(wú)效后要求被申請(qǐng)人將非法侵占的財(cái)產(chǎn)返還的訴求。因此，上述訴求所依據(jù)的《協(xié)議書(shū)》(2011年12月15日)也屬于民事合同范疇，應(yīng)屬于民事訴訟受案范圍?！秴f(xié)議書(shū)》(2011年12月15日)上注明“在2006年12月28日簽訂的《協(xié)議書(shū)》、2007年6月4日簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》基礎(chǔ)上”所作的協(xié)議，顯然也屬于民事合同性質(zhì)；且該《協(xié)議書(shū)》并非被申請(qǐng)人在其法定職責(zé)及權(quán)限范圍內(nèi)訂立，合同內(nèi)容也無(wú)行政優(yōu)益權(quán)的體現(xiàn)，顯然不屬于行政協(xié)議范疇。相反，該《協(xié)議書(shū)》第1、4、6條和第2條權(quán)利義務(wù)存在巨大反差，被申請(qǐng)人的義務(wù)僅僅是依據(jù)《協(xié)議書(shū)》第2條協(xié)助申請(qǐng)人辦理1-7#樓的有關(guān)驗(yàn)收、銷售（協(xié)助辦理預(yù)售許可證）等手續(xù)（以不簽訂該《協(xié)議書(shū)》就不配合辦理驗(yàn)收和預(yù)售證手續(xù)相脅迫），就可憑借《協(xié)議書(shū)》第1、4、6條的約定不做任何投資、不支付任何對(duì)價(jià)的情況下獲取價(jià)值五、六百萬(wàn)的巨額不正當(dāng)利益（包括兩個(gè)面積共計(jì)96.39平米的商鋪、回遷戶補(bǔ)交的回遷商鋪補(bǔ)償款2230000元、異地回遷置換面積市場(chǎng)價(jià)差額1102688元），顯然該《協(xié)議書(shū)》不是行政主體在法定職權(quán)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)行政管理職能所簽訂的行政協(xié)議，而是被申請(qǐng)人為達(dá)到其非法占有的目的，濫用手中職權(quán)，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定、以合法形式掩蓋非法目的脅迫申請(qǐng)人簽訂的一份違法無(wú)效的民事合同。（二）二審裁定適用法律確有錯(cuò)誤。二審法院以涉案協(xié)議屬于行政協(xié)議為由直接裁定駁回起訴，忽視了其法律適用的溯及力，沒(méi)有法律依據(jù)；且二審裁定適用的其他法律規(guī)定亦有錯(cuò)誤。理由為：1.二審法院在對(duì)涉案協(xié)議的內(nèi)容及性質(zhì)未做充分了解，且在對(duì)于涉案協(xié)議的簽訂時(shí)間及法律溯及力適用有誤的情況下，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（2015年5月1日修訂）第十二條第一款第（十一）項(xiàng)和《最高人民法院關(guān)于適用
本院認(rèn)為
若干問(wèn)題的解釋》的規(guī)定，認(rèn)定涉案協(xié)議均屬于行政協(xié)議而裁定駁回起訴，屬于法律適用有誤。2.二審法院適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百一十九條、第一百七十條第一款第(二)項(xiàng)作出的二審裁定屬于明顯的法律適用錯(cuò)誤。申請(qǐng)人的起訴完全符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定的四項(xiàng)起訴條件，且起訴事項(xiàng)均屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄，故二審法院駁回起訴于法無(wú)據(jù)。一審法院經(jīng)對(duì)本案進(jìn)行法庭調(diào)查、舉證質(zhì)證等事實(shí)審查后認(rèn)定“《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》（2007年6月4日）第三條約定：建設(shè)保證金的返還按安置總面積的土建工程進(jìn)度比例返還，每月返還一次，余下的15%一次性待拆遷回遷安置完畢才能返還。本院認(rèn)為，涉案1-7#號(hào)樓的主體工程已于2010年驗(yàn)收，在2011年12月29日出具審計(jì)報(bào)告后，被告沒(méi)有證據(jù)證明其為回遷安置工作支付款項(xiàng)，且在2014年10月30日1-7#號(hào)樓全面驗(yàn)收合格，并將竣工文件交清遠(yuǎn)清城區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局備案，故此被告應(yīng)當(dāng)將結(jié)算余額2725877.10元返還原告?！痹趯?duì)上述事實(shí)認(rèn)定清楚、法律適用正確的情況下，一審判決的第一項(xiàng)裁項(xiàng)是正確的，二審法院應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百七十條第一款第(一)項(xiàng)的規(guī)定應(yīng)予維持。即使二審法院堅(jiān)持其“本案協(xié)議屬于行政協(xié)議而非民事協(xié)議”的錯(cuò)誤認(rèn)定，也僅僅屬于形式瑕疵而不影響雙方當(dāng)事人依據(jù)涉案協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行的權(quán)利義務(wù)和案件實(shí)際的判決結(jié)果。因此，二審法院也應(yīng)當(dāng)參照適用《最高人民法院關(guān)于適用
的解釋》第三百三十四條的規(guī)定，才能定紛止?fàn)帲?jié)約有限的司法資源，也便于當(dāng)事人有效率地解決協(xié)議爭(zhēng)端。（三）申請(qǐng)人于一審立案時(shí)提交的就是一份要求退還拆遷安置保證金審計(jì)結(jié)余及確認(rèn)《協(xié)議書(shū)》無(wú)效的起訴書(shū)，并未設(shè)定本案是民事訴訟還是行政訴訟屬性，完全符合人民法院（無(wú)論是民事還是行政訴訟）案件的受案范圍，但一、二審法院均違反法律規(guī)定，將上、下級(jí)人民法院內(nèi)部對(duì)案件性質(zhì)的認(rèn)定矛盾轉(zhuǎn)嫁由申請(qǐng)人承擔(dān)駁回起訴的法律后果顯然于法無(wú)據(jù)，且兩級(jí)法院自始至終未向申請(qǐng)人履行釋明權(quán)義務(wù)，從未告知申請(qǐng)人涉案協(xié)議屬于行政協(xié)議或民事合同及二者之間的沖突，也未就其裁定駁回的理由給予申請(qǐng)人任何辯論權(quán)利，違反法定程序規(guī)定，嚴(yán)重剝奪了申請(qǐng)人在訴訟中享有的選擇權(quán)及辯論權(quán)利。一審法院立案受理本案后，自行依其職權(quán)分工（而非依申請(qǐng)人起訴時(shí)對(duì)于案件性質(zhì)的設(shè)定）將本案交由民事審判庭進(jìn)行審理，被申請(qǐng)人于一審階段也未對(duì)案件性質(zhì)提出任何異議，還提交了答辯狀和反訴狀，因此，二審法院應(yīng)當(dāng)依法協(xié)調(diào)及糾正其內(nèi)部對(duì)案件性質(zhì)的認(rèn)定矛盾，而非直接對(duì)申請(qǐng)人的起訴裁定駁回起訴，此做法不僅徒增申請(qǐng)人訴訟時(shí)間和訴訟費(fèi)用等訴訟成本，更嚴(yán)重浪費(fèi)了司法資源，也是司法不公的表現(xiàn)。（四）根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百六十八條的規(guī)定，二審法院應(yīng)當(dāng)在上訴人的上訴請(qǐng)求范圍內(nèi)作出裁判，但二審法院不僅未對(duì)申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人的上訴請(qǐng)求進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，審查范圍以及作出的二審裁定反而超出了雙方的上訴請(qǐng)求范圍，顯然違反了上述關(guān)于二審審查范圍的法律規(guī)定，依法應(yīng)予糾正。一審判決作出后，雙方當(dāng)事人均提起上訴。在二審階段，被申請(qǐng)人也未對(duì)本案性質(zhì)提出任何異議，并就案件實(shí)體問(wèn)題陳述了上訴理由及答辯意見(jiàn)。同時(shí)，二審法院在開(kāi)庭過(guò)程中也僅在上訴請(qǐng)求范圍內(nèi)就本案實(shí)體問(wèn)題組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行法庭調(diào)查、質(zhì)證、辯論，從未就二審裁定提及的“涉案合同均屬行政協(xié)議而非民事合同不屬于民事訴訟受案范圍”問(wèn)題做任何事實(shí)審查，也未向當(dāng)事人履行任何告知義務(wù)并給予辯論權(quán)利，就徑行以本案屬于行政訴訟受案范圍、而非民事訴訟受案范圍為由，作出“撤銷原判，駁回起訴”的二審裁定，該裁判結(jié)果己超出雙方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，也并非依據(jù)雙方當(dāng)事人的答辯意見(jiàn)所作出的；且二審法院適用的駁回理由在二審階段自始至終既未向當(dāng)事人告知、也未給予當(dāng)事人任何辯論權(quán)利，屬于嚴(yán)重的法律程序錯(cuò)誤，依法應(yīng)予糾正。（五）申請(qǐng)人就第3-7項(xiàng)請(qǐng)求事項(xiàng)的再審申請(qǐng)理由做如下補(bǔ)充：一、二審法院一致認(rèn)定《協(xié)議書(shū)》（2011年12月15日）是合法有效的，并通過(guò)駁回訴訟請(qǐng)求或駁回起訴的方式不支持申請(qǐng)人的第3-7項(xiàng)訴求，沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，無(wú)視地方利益群體對(duì)人民群眾合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益的肆意侵占。面對(duì)被申請(qǐng)人濫用職權(quán)起草《協(xié)議書(shū)》侵占申請(qǐng)人五、六百萬(wàn)巨額資產(chǎn)的行為居然認(rèn)定合法有效，缺乏司法機(jī)關(guān)應(yīng)有的獨(dú)立性和公正性，且無(wú)論從該《協(xié)議書(shū)》脅迫簽訂的背景、還是《協(xié)議書(shū)》本身內(nèi)容看，都是濫用職權(quán)、非法牟利的違法行為，應(yīng)當(dāng)依法確認(rèn)無(wú)效并判決被申請(qǐng)人返還基于該《協(xié)議書(shū)》非法侵占申請(qǐng)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。1.被申請(qǐng)人脅迫申請(qǐng)人簽訂該《協(xié)議書(shū)》是在一審法院超范圍、超期限查封及辦理商品房預(yù)售許可證的背景下簽訂的。①在一審法院自2009年12月開(kāi)始超范圍、超期限違規(guī)查封、扣押、凍結(jié)申請(qǐng)人公司及股東的各類公章、賬冊(cè)以及私人汽車(chē)、存折等公私財(cái)產(chǎn)至2011年11月己超期達(dá)兩年之久的情況下，導(dǎo)致申請(qǐng)人無(wú)法繼續(xù)經(jīng)營(yíng)而多次申請(qǐng)一審法院依法解封，此時(shí)被申請(qǐng)人借機(jī)擬定該權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重不對(duì)等的《協(xié)議書(shū)》，脅迫稱申請(qǐng)人不簽署該《協(xié)議書(shū)》就不同意法院解封，在此情形下，申請(qǐng)人為維持公司和股東的基本存續(xù)條件，不得已才簽署該顯失公平的《協(xié)議書(shū)》。緊接著，一審法院于2011年12月22日辦理了解封手續(xù)。②2010年3月，申請(qǐng)人負(fù)責(zé)的匯祥路綜合改造工程主體驗(yàn)收完工，需要由被申請(qǐng)人配合在回遷預(yù)售商鋪、住宅樓盤(pán)表上蓋章，以便向住建局申請(qǐng)辦理《商品房預(yù)售許可證》，被申請(qǐng)人借職務(wù)之便，脅迫稱申請(qǐng)人不簽署該《協(xié)議書(shū)》就不同意配合辦理《商品房預(yù)售許可證》。申請(qǐng)人被迫簽訂該《協(xié)議書(shū)》后，上述工程于2011年12月20日才在當(dāng)?shù)刈〗ň洲k理了商品房預(yù)售手續(xù)。2.《協(xié)議書(shū)》內(nèi)容本身嚴(yán)重違法。被申請(qǐng)人單位涉嫌利用職務(wù)之便索取巨額不正當(dāng)利益的違法行為，且被申請(qǐng)人是利用職權(quán)便利侵占申請(qǐng)人巨額財(cái)產(chǎn)在先，脅迫簽署《協(xié)議書(shū)》在后，可見(jiàn)被申請(qǐng)人補(bǔ)簽該《協(xié)議書(shū)》目的就是要達(dá)到其非法侵占巨額財(cái)產(chǎn)（包括兩個(gè)面積共計(jì)96.39平米的商鋪、回遷戶補(bǔ)交的回遷商鋪補(bǔ)償款2230000元、異地回遷置換面積市場(chǎng)價(jià)差額1102688元）無(wú)需返還的目的。綜上，被申請(qǐng)人濫用職權(quán)、借職務(wù)之便脅迫申請(qǐng)人簽署《協(xié)議書(shū)》（2011年12月15日），在未做任何投資、未支付任何對(duì)價(jià)的情況下，非法侵占申請(qǐng)人開(kāi)發(fā)的商鋪、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益等價(jià)值五、六百萬(wàn)元的巨額財(cái)產(chǎn)利益，至今非法侵占不予返還，在申請(qǐng)人訴諸一、二審法院后，均無(wú)視被申請(qǐng)人侵占他人巨額財(cái)產(chǎn)權(quán)益的事實(shí)，居然認(rèn)定該《協(xié)議書(shū)》及被申請(qǐng)人侵占他人巨額財(cái)產(chǎn)的行為合法有效，顯然沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，違背了司法機(jī)關(guān)秉公執(zhí)法，維護(hù)公正、獨(dú)立判案的基本原則，嚴(yán)重侵害了申請(qǐng)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。故請(qǐng)求：1.撤銷二審裁定；2.依法改判被申請(qǐng)人向申請(qǐng)人退還拆遷安置保證金審計(jì)結(jié)余2725877.1元，并支付自2011年12月起至上述款項(xiàng)付清時(shí)止延遲退還的銀行同期貸款利息；3.依法改判確認(rèn)被申請(qǐng)人于2011年12月15日脅迫申請(qǐng)人簽訂的《協(xié)議書(shū)》因違反法律規(guī)定應(yīng)屬無(wú)效合同；4.依法改判被申請(qǐng)人將××路×號(hào)樓××卡（面積58.29平方米）、××號(hào)樓×××卡（面積38.1平方米）兩個(gè)面積共計(jì)96.39平方米的商鋪歸還申請(qǐng)人，并協(xié)助申請(qǐng)人到房管部門(mén)將上述兩商鋪的產(chǎn)權(quán)證正式辦理在申請(qǐng)人名下；5.依法改判被申請(qǐng)人將自2012年3月至今侵占申請(qǐng)人所有的××路×號(hào)樓××卡（面積58.29平方米）商鋪所收取的租金款共計(jì)180960元返還申請(qǐng)人，并向申請(qǐng)人支付自2012年3月至今違法收取以上租金款拒不返還申請(qǐng)人的銀行同期貸款利息23561元；6.依法改判被申請(qǐng)人將收到的回遷戶回遷商鋪補(bǔ)償款2230000元退還給申請(qǐng)人；7.依法改判被申請(qǐng)人對(duì)在申請(qǐng)人匯祥路超出異地回遷置換面積安置的344.59平方米回遷房產(chǎn)按照市場(chǎng)價(jià)格折抵現(xiàn)金補(bǔ)償申請(qǐng)人共計(jì)1102688元，并向申請(qǐng)人支付自2011年7月至今延遲支付的銀行同期貸款利息264645.1元：8.依法改判由被申請(qǐng)人承擔(dān)一、二審訴訟費(fèi)。
本院對(duì)一審法院查明的基本事實(shí)予以確認(rèn)。
本院另查：清鳳公司、偉全公司向本院申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)提交的與本案爭(zhēng)議焦點(diǎn)有關(guān)的主要證據(jù)有：①清城區(qū)政府作為甲方與乙方清遠(yuǎn)清城區(qū)鳳城街古城村民委員會(huì)、偉全公司于2004年3月17日簽訂的《關(guān)于開(kāi)發(fā)建設(shè)杉崗塘的意向書(shū)》，以證明清鳳公司、偉全公司對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)的匯祥路回遷安置樓商鋪、租金收益及回遷戶繳納的回遷商鋪置換補(bǔ)償款享有獨(dú)家自主經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，鳳城街道辦無(wú)權(quán)干涉、索取和強(qiáng)占。其中，第一條“改造范圍及項(xiàng)目概況”約定：“項(xiàng)目地址位于清遠(yuǎn)市××××北面，地名杉崗塘。道路改造包括和順塘路段（24m）改造建設(shè)；橋北路至東湖路××××東改造范圍外的道路上房屋的拆遷安置；……項(xiàng)目開(kāi)發(fā)性質(zhì)為區(qū)域性、綜合性的大型‘肉菜市場(chǎng)和小商品流通中心’，道路及村民拆遷安置必需采取政府的形式妥善協(xié)商安置。”第二條“總體原則”約定：“……2.該項(xiàng)目由乙方獨(dú)家開(kāi)發(fā)建設(shè)、自主經(jīng)營(yíng)，但在開(kāi)發(fā)過(guò)程應(yīng)接受甲方的監(jiān)督。3.該項(xiàng)目屬于舊城區(qū)城中村改造項(xiàng)目，乙方可以享受舊城改造相關(guān)的優(yōu)惠政策；4.改造范圍內(nèi)的拆遷、安置、建設(shè)由乙方承擔(dān)投資費(fèi)用?！钡谌龡l“雙方權(quán)責(zé)”第（一）項(xiàng)“甲方權(quán)責(zé)”約定：“1.協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門(mén)辦理項(xiàng)目用地的征用及出讓手續(xù)；協(xié)助乙方作好規(guī)劃、設(shè)計(jì)審批及工程報(bào)建等有關(guān)手續(xù)。2.協(xié)調(diào)項(xiàng)目范圍內(nèi)的拆遷工作，保證項(xiàng)目順利進(jìn)行?！?。4.為保護(hù)乙方的開(kāi)發(fā)效益，甲方保證在本項(xiàng)目完工后，兩個(gè)月內(nèi)撤銷本服務(wù)區(qū)域內(nèi)所有臨時(shí)肉菜市場(chǎng)。5.協(xié)調(diào)處理好項(xiàng)目周邊的市民與項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的關(guān)系。……”②清城區(qū)政府作為甲方與乙方偉全公司于202005年11月7日簽訂的《杉崗塘地段開(kāi)發(fā)建設(shè)協(xié)議書(shū)》，以證明清城區(qū)政府將涉案舊城改造項(xiàng)目的行政監(jiān)管和協(xié)助權(quán)限在實(shí)際拆遷安置中授權(quán)其派出機(jī)構(gòu)鳳城街道辦負(fù)責(zé)實(shí)施，故鳳城街道辦是行政監(jiān)管者身份，而非項(xiàng)目投資民事主體，無(wú)權(quán)借行政監(jiān)管職權(quán)牟利；清鳳公司、偉全公司才是項(xiàng)目的投資主體，依法享有項(xiàng)目投資經(jīng)營(yíng)的全部收益。其中，第二條“項(xiàng)目開(kāi)發(fā)性質(zhì)”約定為“建區(qū)域性、綜合性的大型‘肉菜市場(chǎng)和小商品流通中心’及項(xiàng)目拆遷安置回遷住房”。第四條“雙方權(quán)責(zé)”第（一）項(xiàng)“甲方權(quán)責(zé)”約定：“1.應(yīng)按國(guó)家有關(guān)的政策法規(guī)對(duì)乙方在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償、項(xiàng)目施工、公共設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行檢查監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)乙方有違反政策法規(guī)和本協(xié)議規(guī)定的行為，有權(quán)依法依規(guī)進(jìn)行查處或單方終止本協(xié)議；2.幫助乙方協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門(mén)辦理項(xiàng)目征地及土地出讓手續(xù)，協(xié)助乙方辦理規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程報(bào)建報(bào)監(jiān)等審批手續(xù)；3.協(xié)助乙方按國(guó)家有關(guān)規(guī)定，做好項(xiàng)目范圍內(nèi)的拆遷、安置、補(bǔ)償、管線遷移等工作；……5.為維護(hù)乙方開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益，在項(xiàng)目市場(chǎng)工程竣工后的兩個(gè)月內(nèi)，撤銷本項(xiàng)目區(qū)域周邊500M范圍內(nèi)的所有農(nóng)副產(chǎn)品類的臨時(shí)市場(chǎng)；6.配合乙方協(xié)調(diào)處理好項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程與周邊市民群眾發(fā)生的某些不和諧問(wèn)題；7.負(fù)責(zé)參照橋北路改造的拆遷安置政策，制訂麥圍大街改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)助乙方在2006年底前，搞好麥圍大街匯博美居廣場(chǎng)用地紅線外至東湖交叉口路段現(xiàn)在建筑物的動(dòng)遷、拆遷等方面工作；8.給予減免項(xiàng)目建設(shè)用地區(qū)收取的土地出讓金和返還項(xiàng)目區(qū)收取的稅金等優(yōu)惠政策支持，并予以項(xiàng)目享受清發(fā)【2005】20號(hào)文件支持中心城區(qū)大型批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)的各項(xiàng)優(yōu)惠待遇?！雹矍宄菂^(qū)政府于2006年4月30日向“鳳城街道辦、各有關(guān)單位”發(fā)出的城區(qū)府發(fā)【2006】27號(hào)《關(guān)于匯祥路綜合改造工程征地、拆遷補(bǔ)償有關(guān)規(guī)定的通知》，以證明清城區(qū)政府針對(duì)“匯祥路”綜合改造工程的拆遷建設(shè)，通知并授權(quán)其派出機(jī)構(gòu)鳳城街道辦作為具體負(fù)責(zé)監(jiān)督、管理和協(xié)助清鳳公司、偉全公司實(shí)施項(xiàng)目范圍內(nèi)拆遷、安置、補(bǔ)償?shù)裙ぷ鞯呢?fù)責(zé)主體，就項(xiàng)目征地、拆遷補(bǔ)償事宜作出具體規(guī)定，故鳳城街道辦是涉案工程的行政監(jiān)管者身份，而非項(xiàng)目投資民事主體。④鳳城街道辦、清遠(yuǎn)清城區(qū)建設(shè)局作為甲方與乙方偉全公司于2006年3月8日簽訂的《房屋動(dòng)遷工作協(xié)議》，以證明進(jìn)一步明確鳳城街道辦是代表清城區(qū)政府就涉案工程行使的行政監(jiān)管、協(xié)助職責(zé)，未實(shí)際參與任何投資，無(wú)權(quán)享受項(xiàng)目的任何收益權(quán)利。⑤鳳城街道辦作為甲方與乙方偉全公司于2007年6月4日簽訂的《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》，以證明清鳳公司、偉全公司已按約定足額預(yù)交約定的保證金，但項(xiàng)目主體驗(yàn)收完畢、土建工程全面完成后，鳳城街道辦未按協(xié)議約定向清鳳公司、偉全公司返還拆遷安置保證金。
本院認(rèn)為：針對(duì)二審法院撤銷一審判決并駁回清鳳公司、偉全公司的起訴和鳳城街道辦的反訴的理由，本案現(xiàn)階段審查的焦點(diǎn)在于清鳳公司、偉全公司起訴所依據(jù)的一系列協(xié)議屬行政協(xié)議還是民事合同？
根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用
若干問(wèn)題的解釋》第十一條第一款的規(guī)定，行政協(xié)議是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織經(jīng)協(xié)商一致后訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。根據(jù)本案查明的事實(shí)，包括清鳳公司、偉全公司提起本案訴訟主要依據(jù)的《協(xié)議書(shū)》（2006年12月28日）、《補(bǔ)充協(xié)議書(shū)》（2007年6月4日）和《協(xié)議書(shū)》（2011年12月15日）在內(nèi)的一系列協(xié)議，均是在清城區(qū)政府針對(duì)“杉崗塘及附近地段的建設(shè)改造項(xiàng)目”與偉全公司簽訂《關(guān)于開(kāi)發(fā)建設(shè)杉崗塘的意向書(shū)》、《杉崗塘地段開(kāi)發(fā)建設(shè)協(xié)議書(shū)》的大前提下簽訂的。無(wú)論是清城區(qū)政府還是其下設(shè)的派出機(jī)構(gòu)鳳城街道辦，其作為行政主體與清鳳公司、偉全公司簽訂一系列協(xié)議的目的均是為了貫徹執(zhí)行清遠(yuǎn)市市委、市政府“三化一園”戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)“搞好舊城區(qū)‘五縱六橫三環(huán)’的路網(wǎng)改造建設(shè)、改善舊城區(qū)城中村的面貌、提升城市品位”這一公共利益目標(biāo)。且從《關(guān)于開(kāi)發(fā)建設(shè)杉崗塘的意向書(shū)》、《杉崗塘地段開(kāi)發(fā)建設(shè)協(xié)議書(shū)》約定的內(nèi)容看，清城區(qū)政府（鳳城街道辦）應(yīng)按國(guó)家有關(guān)的政策法規(guī)對(duì)清鳳公司、偉全公司在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償、項(xiàng)目施工、公共設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行檢查監(jiān)督，清鳳公司、偉全公司在開(kāi)發(fā)過(guò)程中要接受清城區(qū)政府（鳳城街道辦）的監(jiān)督；清城區(qū)政府（鳳城街道辦）還要幫助清鳳公司、偉全公司協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門(mén)辦理項(xiàng)目征地及土地出讓手續(xù)，協(xié)助辦理規(guī)劃、設(shè)計(jì)、工程報(bào)建報(bào)監(jiān)等審批手續(xù)，協(xié)助清鳳公司、偉全公司按國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好項(xiàng)目范圍內(nèi)的拆遷、安置、補(bǔ)償、管線遷移等工作。由此可見(jiàn)，本案雙方當(dāng)事人在涉案項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)上雖為合作關(guān)系，但在合作過(guò)程中，清城區(qū)政府（鳳城街道辦）除了要履行一些行政上的監(jiān)管職責(zé)外，還要行使一定的法定職責(zé)，如要根據(jù)法律政策規(guī)定和市場(chǎng)評(píng)估價(jià)以及綜合改造的實(shí)際情況制訂相關(guān)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，要協(xié)調(diào)做好項(xiàng)目范圍內(nèi)的拆遷、安置、補(bǔ)償工作，以及要協(xié)調(diào)處理好項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中與周邊市民群眾發(fā)生的某些不和諧問(wèn)題。據(jù)此，二審法院以鳳城街道辦與清鳳公司、偉全公司所簽訂的協(xié)議是出于實(shí)現(xiàn)行政管理職能，維護(hù)公共利益為由，而認(rèn)定涉案協(xié)議屬于行政協(xié)議并無(wú)不當(dāng)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十二條第一款“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的；……”、《最高人民法院關(guān)于適用
若干問(wèn)題的解釋》第十一條第一款“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議”的規(guī)定，二審法院以本案所涉協(xié)議為行政協(xié)議，具有行政可訴性，屬行政訴訟受案范圍為由，撤銷一審判決并駁回清鳳公司、偉全公司的起訴和鳳城街道辦的反訴并無(wú)不當(dāng)。至于本案可能涉及的民事?tīng)?zhēng)議，也可按照《最高人民法院關(guān)于適用
若干問(wèn)題的解釋》第十八條第一款“人民法院在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理”的規(guī)定處理”、第十九條第一款“人民法院一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議，適用民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定處理。
關(guān)于清鳳公司、偉全公司申請(qǐng)?jiān)賹彆r(shí)主張新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及其司法解釋對(duì)于本案沒(méi)有溯及力的問(wèn)題，因一審法院系于2015年7月10日受理本案，即在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（2014修正）》施行之后，根據(jù)程序從新原則，二審法院適用新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及其司法解釋來(lái)審查本案的受理問(wèn)題并無(wú)不當(dāng)。
綜上所述，清鳳公司、偉全公司的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百條規(guī)定的再審情形。依照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百零四條第一款的規(guī)定，裁定如下：
再審裁判結(jié)果
駁回清遠(yuǎn)市清鳳房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司、清遠(yuǎn)市偉全置業(yè)有限公司的再審申請(qǐng)。
審判人員
審判長(zhǎng)詹偉雄
審判員鄒瑩
審判員邵靜紅
裁判日期
二〇一七年七月十三日
書(shū)記員
書(shū)記員耿麗麗
