劉某明訴江蘇省張家港市人民政府行政復議案-以保護規(guī)范理論作為判定行政訴訟原告資格的重要基準
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-016-009
關鍵詞
行政/行政復議/起訴條件/利害關系/規(guī)范保護理論
基本案情
法院經(jīng)審理查明：2015年11月24日，張家港市發(fā)展和改革委員會向江蘇金某旅游投資發(fā)展有限公司作出張發(fā)改許備〔2015〕823號《關于江蘇金某旅游投資發(fā)展有限公司某地生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游觀光項目備案的通知》。該通知內(nèi)容涉及項目名稱、主要功能及建設內(nèi)容、項目選址、項目總投資及資金籌措、有效期等五個方面。劉某明于2016年1月通過信息公開的方式取得了上述通知，認為該通知將其位于江蘇省張家港市錦某鎮(zhèn)福某村某地一、二組擁有承包經(jīng)營權的土地納入其中，該通知存在重大違法情形，遂向江蘇省張家港市人民政府（以下簡稱張家港市政府）提起行政復議，要求確認違法并予以撤銷。張家港市政府經(jīng)審查認為，劉某明與823號通知不具有利害關系，遂于2016年3月21日作出〔2016〕張行復第2號駁回行政復議申請決定，并于2016年3月22日送達劉某明。劉某明不服提起行政訴訟，請求撤銷上述行政復議決定。
江蘇省蘇州市中級人民法院于2016年9月13日作出（2016）蘇05行初59號行政判決，駁回劉某明的訴訟請求。
一審宣判后，劉某明不服提起上訴后，江蘇省高級人民法院于2016年12月21日作出（2016）蘇行終1415號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，劉某明向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2017年4月26日作出（2017）最高法行申169號行政裁定：駁回再審申請人劉某明的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為：行政訴訟乃公法上之訴訟，法律上的利害關系，一般也僅指公法上的利害關系；除特殊情形或法律另有規(guī)定，一般不包括私法上的利害關系。只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格，才有資格提起行政訴訟。
根據(jù)《國務院關于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）、《中央預算內(nèi)直接投資項目管理辦法》《政府核準投資項目管理辦法》《江蘇省企業(yè)投資項目備案暫行辦法》等規(guī)定，發(fā)展改革部門對政府投資項目的審批行為和企業(yè)投資項目的核準和備案行為，主要是從維護經(jīng)濟安全、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化重大布局、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面，判斷某一項目是否應予審批、核準或備案?？疾焐鲜鲆幌盗幸?guī)定，并無任何條文要求發(fā)展改革部門必須保護或者考量項目用地范圍內(nèi)的土地使用權人權益保障問題，相關立法宗旨也不可能要求必須考慮類似于劉某明等個別人的土地承包經(jīng)營權的保障問題。發(fā)展改革部門在作出項目審批行為時，也就無需審查項目用地范圍內(nèi)的征地拆遷、補償安置等事宜，無需考慮項目用地范圍內(nèi)單個土地、房屋等權利人的土地使用權和房屋所有權的保護問題。因此，項目建設涉及的土地使用權人或房屋所有權人與項目審批行為不具有利害關系，也不具有行政法上的權利義務關系，其以項目審批行為侵犯其土地使用權或者房屋所有權為由，申請行政復議或者提起行政訴訟，并不具有申請人或者原告主體資格。具體到本案中，張家港市發(fā)改委作出823號通知即使涉及劉某明依法使用的土地，劉某明也不能僅以影響其土地承包經(jīng)營權為由申請行政復議。張家港市政府以再審申請人的行政復議申請不符合《實施條例》第二十八條第二項的規(guī)定為由，作出駁回其申請之決定，符合法律規(guī)定。一、二審法院判決并無不當。再審申請人劉某明如認為項目建設過程中行政機關的土地征收與補償?shù)刃袨榍址钙浜戏嘁?，應當通過其他法定途徑解決。
裁判要旨
只有主觀公權利，即公法領域權利和利益，受到行政行為影響，存在受到損害的可能性的當事人，才與行政行為具有法律上利害關系，才形成了行政法上權利義務關系，才具有原告主體資格，才有資格提起行政訴訟。具體應當以行政機關作出行政行為時所依據(jù)的行政實體法和所適用的行政實體法律規(guī)范體系，是否要求行政機關考慮、尊重和保護原告訴請保護的權利或法律上的利益，作為判斷是否存在公法上利害關系的重要標準。
關聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第25條
一審：江蘇省蘇州市中級人民法院（2016）蘇05行初59號行政判決（2016年9月13日）
二審：江蘇省高級人民法院（2016）蘇行終1415號行政判決（2016年12月21日）
再審：最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定（2017年4月26日）
