陳某東訴浙江省人民政府不履行行政復(fù)議法定職責(zé)案-濫用訴權(quán)的認定
人民法院案例庫 入庫編號：2023-12-3-021-003
關(guān)鍵詞
行政/不履行法定職責(zé)/行政復(fù)議/受理條件/訴的利益/權(quán)利濫用
基本案情
法院經(jīng)審理查明：陳某東曾與瑞安市塘下鎮(zhèn)人民政府簽訂聘用合同，塘下鎮(zhèn)政府聘用其為塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心臨時工作人員，聘用期2004年12月至2005年12月。合同到期后，雙方未辦理續(xù)聘或解聘手續(xù)。陳某東仍繼續(xù)在塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心工作。2012年3月6日，塘下鎮(zhèn)政府作出《辭退通知書》，認為陳某東長期曠工和遲到，嚴重違反塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法中心考勤制度，根據(jù)勞動法規(guī)和相關(guān)規(guī)章制度，對其作出辭退處理，雙方終止勞動關(guān)系，工資和保險計算至2012年3月31日。后雙方曾就勞動合同關(guān)系問題提起過相應(yīng)訴訟。
同時，陳某東對塘下鎮(zhèn)政府作出的《辭退通知書》不服，依據(jù)《中華人民共和國公務(wù)員法》向塘下鎮(zhèn)政府提出復(fù)核申請。2012年4月9日，塘下鎮(zhèn)政府作出《回函》，認定陳某東不是公務(wù)員，無權(quán)依據(jù)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定提出復(fù)核申請，故對其申請不予答復(fù)。陳某東不服上述《回函》，先后向瑞安市人力資源和社會保障局、瑞安市人民政府提出申訴。瑞安市政府于2012年9月19日作出《不予受理通知書》，告知陳某東：“你提交的針對瑞安市人社局瑞人社法〔2012〕1號復(fù)核申請不予受理決定的《申訴狀》及所附材料已經(jīng)收悉。經(jīng)審查核實，沒有發(fā)現(xiàn)關(guān)于你已被錄用為公務(wù)員或事業(yè)編制工作人員的信息。據(jù)此，你不具備依據(jù)《公務(wù)員法》第九十條規(guī)定提出人事處理申訴申請的主體資格。為此，特通知你，對你提出的申訴申請，不予受理?！?/p>
陳某東不服瑞安市政府及瑞安市人社局上述處理，以瑞安市政府為被申訴人、以瑞安市人社局為第三人，向溫州市人民政府提出再申訴狀，請求撤銷瑞安市政府作出的《不予受理通知書》，責(zé)令其依法重新作出申訴處理決定并撤銷瑞安市人社局復(fù)核申請不予受理決定。2013年3月22日，溫州市政府作出溫政人申〔2013〕1號《不受理再申訴通知書》，告知陳某東其并無通過公開考試被錄用為公務(wù)員的記錄，不符合《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》第十九條的規(guī)定，決定不予受理其再申訴申請。
陳某東不服上述《不受理再申訴通知書》，向浙江省政府申請行政復(fù)議，請求撤銷該通知書，并責(zé)令溫州市政府履行再申訴處理職責(zé)。浙江省政府于2013年2月4日作出浙政復(fù)〔2013〕40號《行政復(fù)議告知書》，告知陳某東其復(fù)議申請不屬于行政復(fù)議受理范圍，不符合行政復(fù)議條件，對該申請不予受理。陳某東不服，以浙江省政府為被告提起本案行政訴訟。
浙江省杭州市中級人民法院于2015年12月2日作出（2015）浙杭行初字第288號行政判決，駁回陳某東的訴訟請求。
一審宣判后，陳某東不服提起上訴，浙江省高級人民法院于2016年4月19日作出（2016）浙行終193號行政判決，駁回上訴，維持一審判決。
二審宣判后，陳某東向最高人民法院申請再審，最高人民法院于2018年10月18日作出（2018）最高法行申6453號行政裁定，駁回再審申請人陳某東的再審申請。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、復(fù)議機關(guān)對明顯不符合受理條件的復(fù)議申請告知不受理行為的可訴性問題
《中華人民共和國行政復(fù)議法》第八條第一款規(guī)定，不服行政機關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定提出申訴?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十三條第三項規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定提起的訴訟?？梢姡词龟惸硸|有關(guān)其是公務(wù)員的主張成立，其與塘下鎮(zhèn)政府之間的辭退糾紛，亦不應(yīng)當通過行政復(fù)議或者行政訴訟方式解決，而應(yīng)通過法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他專門的救濟渠道解決。誠然，公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利；有關(guān)國家機關(guān)依法應(yīng)當查清事實，負責(zé)處理。但是，不論申訴、控告或者檢舉人對有關(guān)國家機關(guān)的調(diào)查處理是否滿意，其并不必然因為申訴、控告或者檢舉行為本身而取得行政復(fù)議申請人或者行政訴訟原告資格。行政復(fù)議的申請人資格與行政訴訟的原告資格，仍應(yīng)遵循保護規(guī)范理論；申訴、控告或者檢舉人向行政復(fù)議機關(guān)申請行政復(fù)議與向人民法院提起行政訴訟，仍應(yīng)符合行政復(fù)議法、行政訴訟法規(guī)定的條件。然而，浙江省相關(guān)復(fù)議機關(guān)以及人民法院，明知陳某東與塘下鎮(zhèn)政府之間的辭退糾紛無法通過行政復(fù)議和行政訴訟渠道解決，仍然許可并放任該爭議經(jīng)歷為數(shù)眾多的行政復(fù)議與行政訴訟，造成有限行政與司法資源的浪費；此既與陳某東濫用行政復(fù)議申請權(quán)和行政訴訟起訴權(quán)有關(guān)，也與相關(guān)復(fù)議機關(guān)、人民法院對法律規(guī)定的行政復(fù)議受理條件和行政訴訟登記立案條件認識模糊有關(guān)；更表明相關(guān)復(fù)議機關(guān)、人民法院，對履行法定職責(zé)救濟問題認識不清晰，對履行法定職責(zé)之訴的起訴條件審查不準確，對濫用復(fù)議申請權(quán)和訴權(quán)的規(guī)制不力。
根據(jù)行政復(fù)議法第十七條第一款規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)收到行政復(fù)議申請后，應(yīng)當在五日內(nèi)進行審查，對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人。通常，針對上述情形，行政復(fù)議機關(guān)以《行政復(fù)議申請不予受理決定書》形式作出處理，并交代訴權(quán)與起訴期限。但是，對于行政復(fù)議申請存在申請人明顯不具備主體資格、申請復(fù)議事項明顯不屬于受理范圍、復(fù)議被申請機關(guān)明顯不具備被申請人資格等情形的，復(fù)議機關(guān)可以書面告知申請人其復(fù)議申請不成立，并無須作出不予受理復(fù)議申請決定，且無須交代訴權(quán)。復(fù)議機關(guān)有關(guān)復(fù)議申請“明顯”不成立的告知行為，一般不具有可訴性；除非復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不成立的認定錯誤。同時，復(fù)議機關(guān)此類不予受理復(fù)議申請決定書、告知書錯誤交代訴權(quán)的，人民法院亦不受其約束。因為，人民法院行政訴訟的受案范圍由行政訴訟法等法律規(guī)定；且與刑事、民事訴訟不同，行政訴訟由于涉及相對人、行政主體與司法機關(guān)三者的權(quán)力配置的平衡，關(guān)系保護權(quán)利、監(jiān)督行政和解決爭議三重功能定位，以及權(quán)利的高效保護、行政效率的有效支持和行政糾紛實質(zhì)化解三重目標的實現(xiàn)，因而人民法院是否受理案件，除取決于是否屬于可訴行政行為，還必須考慮行政行為是否成熟、起訴時機是否過早或過晚、起訴是否具有必要性和實效性、是否更適宜通過其他途徑解決、是否有更便捷高效的訴可以代替、訴請保護的利益是否符合保護規(guī)范原理、起訴是否有違禁止反言規(guī)則、是否曾明確拋棄過訴權(quán)等因素。因而，既不能認為行政機關(guān)作出的所有行為均系行政行為，也不能認為所有行政行為均屬行政訴訟受案范圍，更不能認為人民法院對所有可訴行政行為的起訴均須立案受理。
二、關(guān)于履行職責(zé)之訴成立的判斷標準問題
一般而言，履行法定職責(zé)（包括給付）之訴成立的前提條件之一，在于被申請履職的行政機關(guān)具有相應(yīng)的職責(zé)。即被申請履職的行政機關(guān)對履職申請具有相應(yīng)的事務(wù)、地域和層級管轄職權(quán)。如果行政機關(guān)明顯不具有相應(yīng)的事務(wù)、地域或者層級管轄職權(quán)，則行政相對人的履職申請明顯不成立，相應(yīng)履行法定職責(zé)之訴亦不能成立，也更談不上是否應(yīng)當履職、是否已經(jīng)依法履職等實體法問題。此情況下，無論行政機關(guān)對申請人履職申請不予答復(fù)或者答復(fù)不予處理或者答復(fù)無法讓申請人滿意，依法均不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍。
同時，即使上級行政機關(guān)基于組織法上的監(jiān)督權(quán)能，具有相應(yīng)對下監(jiān)督、查處、督促職責(zé)，也有權(quán)以自己名義啟動相應(yīng)的調(diào)查并履行相應(yīng)的職能；但是相較于申請人直接向依法具有事務(wù)、地域、層級管轄權(quán)的行政機關(guān)尋求直接、便捷、有效的救濟而言，即申請人本來可以通過其他更為簡捷、完整、迅速或者便宜等更符合事實需要的途徑，達到請求保護目的的，其舍近求遠而針對上級行政機關(guān)提起的履行職責(zé)之訴，屬于無效率的權(quán)利保護，因而一般也不應(yīng)許可。也即對于以上級行政機關(guān)為被告而提起的實質(zhì)為要求履行對下監(jiān)督查處職責(zé)的履職之訴，一般不具有通過行政訴訟予以救濟的必要性和實際效果，原則上人民法院可以徑行裁定駁回起訴，而無須進入實體審理。
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十三條第二款即進一步作出明確規(guī)定，人民法院經(jīng)審理認為原告所請求履行的職責(zé)或者給付義務(wù)明顯不屬于行政機關(guān)權(quán)限范圍的，可以裁定駁回起訴。進而言之，人民法院在立案登記審查時，如果被訴行政機關(guān)因事務(wù)、層級、地域原因明顯不具有起訴人訴請履行的職責(zé)，明顯不具有訴請實施的職權(quán)權(quán)限，根本不可能履行訴請的職責(zé)或者給付義務(wù)的，則履行法定職責(zé)之訴也即不能成立，人民法院可以徑行裁定駁回起訴甚至不予登記立案。當然，為防止將訴權(quán)與勝訴權(quán)相混同，避免動輒不經(jīng)實體審理即駁回履行法定職責(zé)之訴，否定履行法定職責(zé)之訴成立的前提條件，必須嚴格加以限制：即行政機關(guān)不具有相應(yīng)職權(quán)權(quán)限的事實是如此之“明顯”，以至于不可能再提出其他任何合理懷疑，任何具有法律知識或者雖無法律知識但一經(jīng)釋明即應(yīng)知曉該行政機關(guān)“明顯”不具有相應(yīng)的職責(zé)。在此前提條件下，人民法院方可徑行裁定不予立案或者駁回起訴，或者依據(jù)行政訴訟法解釋第五十五條第二款規(guī)定，退回訴狀并記錄在冊，以避免形成纏訟，浪費行政與司法資源。
三、關(guān)于濫用訴訟權(quán)利的規(guī)制問題
權(quán)利之明顯濫用，不受法律保護。《最高人民法院關(guān)于進一步保護和規(guī)范當事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》（法發(fā)〔2017〕25號，以下簡稱意見）明確要求，正確引導(dǎo)當事人依法行使訴權(quán)，嚴格規(guī)制惡意訴訟和無理纏訴等濫訴行為。同時，根據(jù)意見第十五條規(guī)定，對于極個別當事人不以保護合法權(quán)益為目的，長期、反復(fù)提起大量訴訟，滋擾行政機關(guān)，擾亂訴訟秩序的，人民法院依法不予立案。第十七條規(guī)定，要從當事人提起訴訟的數(shù)量、周期、目的以及是否具有正當利益等角度，審查其是否具有濫用訴權(quán)、惡意訴訟的主觀故意。對于屬于濫用訴權(quán)、惡意訴訟的當事人，要探索建立有效機制，依法及時有效制止。
考察本案相關(guān)聯(lián)的一系列行政復(fù)議、行政訴訟案件，可知陳某東的實質(zhì)訴求是要求相關(guān)行政機關(guān)按照公務(wù)員法的規(guī)定，處理其在塘下鎮(zhèn)聯(lián)合執(zhí)法指揮中心工作期間的矛盾糾紛，其一再選擇不同的事由，提出復(fù)核、申訴、再申訴、控告檢舉、信訪、監(jiān)督等申請，其中明顯包含重復(fù)申請、循環(huán)申請和重疊申請，繼而就有關(guān)人民政府和其他行政機關(guān)對這些申請的答復(fù)或不予答復(fù)行為，提出行政復(fù)議申請并提起行政訴訟。上述一系列訴求明顯不屬于行政復(fù)議受理范圍，也不屬于行政訴訟受案范圍。對此，復(fù)議機關(guān)法律文書、人民法院生效裁判均多次、反復(fù)釋明，而陳某東在完全知曉的情況下，仍然反復(fù)、大量申請行政復(fù)議并提起行政訴訟，屬于典型的濫用訴權(quán)。
《最高人民法院關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》（法發(fā)〔2015〕6號）規(guī)定，要加強訴訟誠信建設(shè)，規(guī)范行使訴權(quán)行為，對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為，要依法加大懲治力度?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）第二十二條規(guī)定，加大對虛假訴訟、惡意訴訟等非誠信訴訟行為的打擊力度，充分發(fā)揮訴訟費用、律師費用調(diào)節(jié)當事人訴訟行為的杠桿作用，促使當事人選擇適當方式解決糾紛。當事人存在濫用訴訟權(quán)利、拖延承擔(dān)訴訟義務(wù)等明顯不當行為，造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。由此可見，立案登記制并不是取消立案條件審查，而是從依法保障人民法院行使職權(quán)和依法保護當事人訴權(quán)的角度，要求人民法院在立案時就要針對法定起訴條件等事項，進行更加精細、準確、妥當?shù)膶彶椋⒎乐共槐匾瓦^度審查。因此，在堅持立案登記制的同時，人民法院仍應(yīng)依據(jù)行政訴訟法第六章起訴和受理的整體規(guī)定，全面把握行政訴訟的立案條件，對立案條件的審查，原則上應(yīng)在立案環(huán)節(jié)解決，而盡可能減少在審理環(huán)節(jié)裁定駁回起訴。參照上述一系列規(guī)定精神，根據(jù)行政訴訟法解釋第五十五條規(guī)定，人民法院對已經(jīng)認定為濫用訴權(quán)的起訴，可以退回訴狀并記錄在冊。堅持起訴造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。
訴最終能否獲得審理判決取決于訴的內(nèi)容，即當事人的請求是否足以具有利用國家審判制度加以解決的實際價值或者必要性。陳某東對其與塘下鎮(zhèn)政府的案涉爭議，有權(quán)向溫州市、浙江省人力資源和社會保障行政主管部門申訴反映并請求調(diào)查處理，也可依法向瑞安市政府、溫州市政府以至浙江省政府申訴反映情況。但是，陳某東對上述行政機關(guān)的答復(fù)、告知以及案涉其他形式的作為、不作為等，即便通過行政復(fù)議和行政訴訟介入，也不能獲得更有實際效果的救濟，故依法仍不能申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。人民法院對以明顯不具有相應(yīng)職責(zé)和權(quán)限的行政機關(guān)為被告提起的行政訴訟，可以徑行裁定駁回起訴。一審法院在查清本案明顯不屬于行政復(fù)議管轄范圍后，應(yīng)當退回訴狀并記錄在冊，或者徑行裁定不予登記立案或駁回起訴，而不應(yīng)以判決方式駁回陳某東的訴訟請求。鑒于本案已進入申請再審審查程序，為避免進一步浪費行政與司法資源，法院對原審錯誤選擇裁判方式問題不予提審后再行裁定駁回起訴，但對原審存在的上述適用法律錯誤問題，仍予明確指正。今后，對于陳某東另行提起的涉及本案相關(guān)爭議的行政訴訟，人民法院在登記立案前應(yīng)當依法嚴格審查；對明顯濫用訴權(quán)的，退回訴狀并記錄在冊；無理纏訟，造成訴訟對方或第三人直接損失的，可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。
裁判要旨
1.復(fù)議機關(guān)有關(guān)復(fù)議申請“明顯”不成立的告知行為，一般不具有可訴性；除非復(fù)議機關(guān)對復(fù)議申請不成立的認定錯誤。同時，復(fù)議機關(guān)此類不予受理復(fù)議申請決定書、告知書錯誤交代訴權(quán)的，人民法院亦不受其約束。
2.行政機關(guān)明顯不具有相應(yīng)的事務(wù)、地域或者層級管轄職權(quán)，則行政相對人的履職申請明顯不成立，相應(yīng)履行法定職責(zé)之訴亦不能成立，依法均不屬于行政復(fù)議受理和行政訴訟受案范圍，人民法院可以徑行裁定駁回起訴甚至不予登記立案。
3.公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，必須符合行政訴訟法所規(guī)定的條件；公民、法人或者其他組織提起的訴訟明顯不成立或者濫用起訴權(quán)利的，人民法院有權(quán)不予登記立案。人民法院對已經(jīng)認定為濫用訴權(quán)的起訴，可以退回訴狀并記錄在冊。堅持起訴造成訴訟對方或第三人直接損失的，人民法院可以根據(jù)具體情況對無過錯方依法提出的賠償合理的律師費用等正當要求予以支持。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第13條第3項
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第93條第2款
一審：浙江省杭州市中級人民法院（2015）浙杭行初字第288號行政判決（2015年12月2日）
二審：浙江省高級人民法院作出（2016）浙行終193號行政判決（2016年4月19日）
再審：最高人民法院（2018）最高法行申6453號行政裁定（2018年10月18日）
