郭某愛(ài)等364人訴陜西省人民政府行政復(fù)議案-復(fù)議中止事由消除后復(fù)議機(jī)關(guān)怠于作出復(fù)議決定的行為具有可訴性
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2024-12-3-016-009
關(guān)鍵詞
行政/行政復(fù)議/不履行法定職責(zé)/復(fù)議中止/恢復(fù)復(fù)議審理/可訴性
基本案情
2018年5月25日，郭某愛(ài)等364人向陜西省人民政府郵寄《行政復(fù)議申請(qǐng)書(shū)》，請(qǐng)求撤銷陜西省西安市人民政府作出的《關(guān)于蓮湖區(qū)工某村友某村顏某堡村周家圍墻村四村城中村改造涉及集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)家所有的確權(quán)決定》（市國(guó)土發(fā)〔2018〕28號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《28號(hào)確權(quán)決定》），陜西省人民政府收到該行政復(fù)議申請(qǐng)后，經(jīng)審查決定受理。2018年6月1日，陜西省人民政府作出《提出答復(fù)通知書(shū)》，要求西安市人民政府對(duì)該行政復(fù)議申請(qǐng)作出書(shū)面答復(fù)并提交相關(guān)證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。2018年6月11日，西安市人民政府作出答復(fù)。2018年7月25日，陜西省人民政府作出《延期審理通知書(shū)》并依法向郭某愛(ài)等364人送達(dá)。2018年8月16日，陜西省人民政府作出《中止行政復(fù)議通知書(shū)》（陜政復(fù)中字〔2018〕9號(hào)），并依法向郭某愛(ài)等364人送達(dá)。中止期間，陜西省人民政府與西安市人民政府進(jìn)行了溝通，但調(diào)解未能成功。2019年1月2日，郭某愛(ài)等364人因協(xié)調(diào)未成向陜西省人民政府遞交恢復(fù)行政復(fù)議審理的申請(qǐng)，陜西省人民政府收到申請(qǐng)后未恢復(fù)復(fù)議審理。2019年7月，郭某愛(ài)等364人提起本案訴訟，要求陜西省省政府履行法定職責(zé)。西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院于2019年12月6日作出(2019)陜71行初573號(hào)行政裁定：駁回郭某愛(ài)等364人的起訴。郭某愛(ài)等364人不服，提起上訴。陜西省高級(jí)人民法院于2020年5月25日作出（2020）陜行終284號(hào)行政裁定：一、撤銷西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2019）陜71行初573號(hào)行政裁定；二、本案指令西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院繼續(xù)審理。案件指令西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院繼續(xù)審理后，陜西省人民政府恢復(fù)了復(fù)議審理程序，因經(jīng)政府協(xié)調(diào)，相關(guān)訴求得到妥善處理，郭某愛(ài)等364人撤回了復(fù)議申請(qǐng)和起訴。陜西省人民政府于2020年9月1日作出陜政復(fù)終字〔2020〕7號(hào)行政復(fù)議終止決定；西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院于2021年6月7日作出（2021）陜71行初1175號(hào)行政裁定，準(zhǔn)許郭某愛(ài)等364人撤回起訴。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：郭某愛(ài)等364人起訴陜西省人民政府未就其復(fù)議申請(qǐng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定的不作為行為違法，該請(qǐng)求是起訴陜西省人民政府不履行法定職責(zé)的訴訟理由之一。本案焦點(diǎn)問(wèn)題涉及及時(shí)作出復(fù)議決定是否屬于復(fù)議機(jī)關(guān)法定職責(zé)、未及時(shí)作出復(fù)議決定是否可訴、確認(rèn)怠于履行復(fù)議職責(zé)違法是否等同于對(duì)復(fù)議中止行為合法性審查三個(gè)方面。
一、關(guān)于及時(shí)作出復(fù)議決定是否屬于復(fù)議機(jī)關(guān)的法定職責(zé)
法定職責(zé)是指行政主體依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及規(guī)章的規(guī)定或授權(quán)進(jìn)行與其職權(quán)范圍一致的某些行政管理活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)行政主體具體行政管理職能所應(yīng)承擔(dān)的法定職責(zé)內(nèi)容和責(zé)任義務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第三條對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)及其職責(zé)作出了具體規(guī)定，第三十一條亦對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)行政復(fù)議審理期限作出了規(guī)定。據(jù)此，在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定是復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議程序中應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第二款規(guī)定：“依照行政訴訟法第四十五條的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)不受理復(fù)議申請(qǐng)或者在法定期限內(nèi)不作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織不服，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法立案?！睋?jù)此，未在法定期限內(nèi)作出復(fù)議決定屬于復(fù)議機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的行為。
二、關(guān)于未及時(shí)作出復(fù)議決定是否可訴
未及時(shí)作出復(fù)議決定存在逾期作出復(fù)議決定和怠于作出復(fù)議決定兩種表現(xiàn)形式。逾期作出復(fù)議決定指的是復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定但違反了行政復(fù)議法第三十一條的復(fù)議審理期限，屬于程序性違法。怠于作出復(fù)議決定是指一直未作出復(fù)議決定、無(wú)正當(dāng)理由不作出復(fù)議決定等一系列不作為行為，怠于作出復(fù)議決定與逾期作出復(fù)議決定的最大區(qū)別在于是否最終作出了復(fù)議決定。關(guān)于上述兩種行為的審查問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第二款針對(duì)的是復(fù)議機(jī)關(guān)最終作出了復(fù)議決定但屬于逾期作出，該合法性審查屬于事后審查，而對(duì)未作出復(fù)議決定的審查，即對(duì)怠于作出復(fù)議決定行為的審查屬于事中審查，可能存在司法審查過(guò)早干預(yù)行政機(jī)關(guān)復(fù)議程序的可能，因而人民法院一直采取審慎處理的態(tài)度，對(duì)怠于作出復(fù)議決定的行為提起的訴訟一般會(huì)裁定駁回起訴。但是，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第二款規(guī)定的目的在于要求復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人的復(fù)議申請(qǐng)及時(shí)作出復(fù)議決定，防止復(fù)議申請(qǐng)人的合法權(quán)益因“久拖不決”而擴(kuò)大復(fù)議申請(qǐng)人的損害?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十一條第二款規(guī)定：“行政復(fù)議中止的原因消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)行政復(fù)議案件的審理。”上述規(guī)定是對(duì)未及時(shí)作出復(fù)議決定的否定性評(píng)價(jià)。結(jié)合行政復(fù)議法第三十一條“行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出行政復(fù)議決定”的規(guī)定可以看出，復(fù)議機(jī)關(guān)怠于作出復(fù)議決定的行為與該規(guī)定的精神相悖。為切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益、防止復(fù)議機(jī)關(guān)怠于履行復(fù)議職責(zé)，故將其納入行政訴訟的受案范圍，符合行政復(fù)議及行政訴訟的立法宗旨。
三、確認(rèn)怠于履行復(fù)議職責(zé)違法是否等同于對(duì)中止復(fù)議行為合法性審查
根據(jù)行政復(fù)議法及行政復(fù)議法實(shí)施條例的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中可以依法中止復(fù)議程序，待中止事由消失后恢復(fù)復(fù)議程序。通常情況下，復(fù)議中止行為僅是復(fù)議程序中的過(guò)程性行為，并非最終對(duì)外發(fā)生法律效力的行為，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，最終發(fā)生法律效力和產(chǎn)生實(shí)際影響的行為系中止事由消失后復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定。因此，復(fù)議機(jī)關(guān)中止復(fù)議程序的行為通常不被認(rèn)為屬于行政訴訟應(yīng)當(dāng)受理的“行政行為”的范疇。雖然單一的復(fù)議中止行為通常不構(gòu)成怠于履行復(fù)議職責(zé)，但該未履職行為是由受理復(fù)議申請(qǐng)后中止復(fù)議審理、中止事由消除后不及時(shí)恢復(fù)復(fù)議審理、恢復(fù)審理后不及時(shí)作出復(fù)議決定等多個(gè)事實(shí)狀態(tài)組成?？梢?jiàn)，怠于履行復(fù)議職責(zé)行為與中止復(fù)議行為的構(gòu)成要件并不相同，不能將當(dāng)事人所訴的怠于履行復(fù)議職責(zé)行為違法等同于對(duì)中止復(fù)議行為不服，因而，對(duì)要求履行復(fù)議法定職責(zé)的訴訟應(yīng)區(qū)別于直接針對(duì)復(fù)議中止行為提起的訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)在中止事由消除后不及時(shí)恢復(fù)復(fù)議程序，實(shí)際上會(huì)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)一步尋求司法救濟(jì)產(chǎn)生非正常的阻斷，勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成不法的侵害，特別是在復(fù)議中止時(shí)間已極為不合理的情況下，中止行為必將對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)利的保護(hù)造成延宕。因此，為有效保護(hù)復(fù)議申請(qǐng)人合法權(quán)利，復(fù)議申請(qǐng)人對(duì)怠于履行復(fù)議職責(zé)的行為依法提起訴訟。由此可見(jiàn)，及時(shí)作出復(fù)議決定屬于復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)、復(fù)議申請(qǐng)人不服復(fù)議機(jī)關(guān)未作出復(fù)議決定的行為提起的訴訟，不能斷然認(rèn)為不屬行政訴訟的受案范圍。
本案中，陜西省人民政府于2018年5月25日受理郭某愛(ài)等364人的復(fù)議申請(qǐng)后，于2018年8月16日以案情復(fù)雜需要協(xié)調(diào)化解為由，作出中止行政復(fù)議決定。2019年1月2日，郭某愛(ài)等364人因案件協(xié)調(diào)無(wú)果不再愿意協(xié)調(diào)，向陜西省人民政府提出恢復(fù)審理的申請(qǐng)，但陜西省人民政府一直未恢復(fù)審理。2019年7月郭某愛(ài)等364人提起本案訴訟直至本案二審的近一年時(shí)間里，陜西省人民政府遲遲未作出復(fù)議決定，該期限已經(jīng)超過(guò)合理的限度，已構(gòu)成怠于履行法定職責(zé)的行政不作為，但對(duì)怠于履職的行為如何評(píng)判，需在案件進(jìn)入實(shí)體審理后查明未恢復(fù)的原因才能作出判斷。綜上，上訴人郭某愛(ài)等364人的上訴請(qǐng)求和理由成立，應(yīng)予支持。一審裁定駁回起訴錯(cuò)誤，依法應(yīng)予撤銷。故法院依法作出如上裁判。
裁判要旨
在直接針對(duì)復(fù)議中止行為提起訴訟的案件中，復(fù)議機(jī)關(guān)在中止事由消除后未及時(shí)恢復(fù)復(fù)議程序，會(huì)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)一步尋求司法救濟(jì)產(chǎn)生非正常的阻斷，進(jìn)而對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益造成不法侵害，人民法院可以受理當(dāng)事人的起訴并判令復(fù)議機(jī)關(guān)履行復(fù)議職責(zé)。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第26條第3款
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第4條、第62條（本案適用的是2017年修正的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第3條、第31條）
《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第41條第2款
《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第56條第2款
一審：西安鐵路運(yùn)輸中級(jí)法院（2019）陜71行初573號(hào)行政裁定（2019年12月6日）
二審：陜西省高級(jí)人民法院（2020）陜行終284號(hào)行政裁定（2020年5月25日）
