某公司訴青海省瑪沁縣政府未按約定履行行政協(xié)議案-行政機(jī)關(guān)不得濫用優(yōu)益權(quán)，擅自變更協(xié)議或未按約定履行行政協(xié)議，應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任與違約責(zé)任
人民法院案例庫(kù) 入庫(kù)編號(hào)：2023-12-3-018-005
關(guān)鍵詞
行政/行政協(xié)議/擅自變更協(xié)議內(nèi)容/未按約定履行行政協(xié)議/違約責(zé)任
基本案情
2013年9月，青海省瑪沁縣政府與某公司簽訂了《文化廣場(chǎng)建設(shè)協(xié)議書》，約定某公司建設(shè)文化廣場(chǎng)一期、二期所有項(xiàng)目，并約定由青海省瑪沁縣政府完成一期用地范圍內(nèi)的拆遷安置工作，并做到“三通一平”；如一方違約，造成項(xiàng)目不能正常實(shí)施或造成對(duì)方經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)賠償相應(yīng)損失，由違約方向守約方按項(xiàng)目投資總額的1%承擔(dān)違約金。2014年6月，雙方簽訂了補(bǔ)充協(xié)議，約定項(xiàng)目計(jì)劃投資4.2億元，資金由某公司自籌。協(xié)議簽訂后，某公司通過(guò)出讓方式取得一期建設(shè)項(xiàng)目用地133畝土地使用權(quán)，土地出讓價(jià)格為9萬(wàn)元/畝。因青海省瑪沁縣政府未按照協(xié)議約定完成一期用地范圍內(nèi)的拆遷安置工作，并做到“三通一平”，某公司實(shí)施拆遷安置工作，向被拆遷戶支付拆遷安置費(fèi)共計(jì)600萬(wàn)元。在文化廣場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃中有酒店、影劇院、幼兒園等公共項(xiàng)目，占地面積為約50畝。某公司在建設(shè)過(guò)程中，青海省瑪沁縣政府將規(guī)劃中的酒店未經(jīng)與某公司協(xié)商一致改為建設(shè)孵化基地，并將孵化基地、影劇院、幼兒園等公共項(xiàng)目的建設(shè)交由其他公司開發(fā)建設(shè)。青海省瑪沁縣政府將二期用地交由其他公司開發(fā)建設(shè)，建設(shè)內(nèi)容為牧民安置房。某公司以物抵債方式向某運(yùn)輸公司支付了土方外運(yùn)工程款272萬(wàn)元。某公司將文化廣場(chǎng)一期室外配套工程分包給其他公司，共支付工程款820萬(wàn)元。青海省瑪沁縣旅游局購(gòu)買某公司建設(shè)的毛坯房用于建設(shè)旅游服務(wù)中心，價(jià)款為289萬(wàn)元。協(xié)議簽訂后支付了購(gòu)房款100萬(wàn)元，剩余尾款尚未支付。青海省瑪沁縣政府以23萬(wàn)元的價(jià)格購(gòu)買了某公司120㎡房屋作為換熱站設(shè)備間；同時(shí)又以7萬(wàn)元的價(jià)格購(gòu)買一部分房屋作為環(huán)衛(wèi)工人休息室和衛(wèi)生間。上述購(gòu)房款共計(jì)30萬(wàn)元尚未支付。某公司訴訟請(qǐng)求為被告賠償其經(jīng)濟(jì)損失3935萬(wàn)元。
青海省果洛藏族自治州中級(jí)人民法院于2019年12月12日作出（2019）青26行初4號(hào)行政判決：青海省瑪沁縣政府向某公司賠償1015萬(wàn)元。青海省高級(jí)人民法院于2021年7月13日作出（2020）青行終23號(hào)行政判決：青海省瑪沁縣政府共支付賠償金及違約金共計(jì)1997萬(wàn)元。
裁判理由
本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要是某公司主張的文化廣場(chǎng)一期室外管網(wǎng)配套建設(shè)工程款、侵占土地使用權(quán)的損失及違約金應(yīng)否支持。1.文化廣場(chǎng)一期室外管網(wǎng)配套建設(shè)工程款。青海省瑪沁縣政府與某公司簽訂的《文化廣場(chǎng)建設(shè)協(xié)議書》約定，某公司作為乙方負(fù)責(zé)文化廣場(chǎng)一期、二期建設(shè)，其中，一期建設(shè)中包含幼兒園、游客服務(wù)中心、全面健身活動(dòng)中心等項(xiàng)目。某公司通過(guò)出讓方式取得了該建設(shè)項(xiàng)目一期133畝土地使用權(quán)。但在建設(shè)過(guò)程中，青海省瑪沁縣政府將電影院、孵化基地、幼兒園等發(fā)包他人建設(shè)，占用某公司取得土地使用權(quán)的土地50畝。某公司請(qǐng)求青海省瑪沁縣政府賠償文化廣場(chǎng)一期室外配套設(shè)施費(fèi)用873萬(wàn)元的一半。從某公司提交的民事調(diào)解書來(lái)看，實(shí)際支付工程款820萬(wàn)元。鑒于青海省瑪沁縣政府在占用某公司土地使用權(quán)范圍內(nèi)上述配套工程費(fèi)用無(wú)法準(zhǔn)確劃定，青海省瑪沁縣政府應(yīng)當(dāng)按占用土地比例承擔(dān)配套工程費(fèi)用，即青海省瑪沁縣政府承擔(dān)50畝÷133畝×820萬(wàn)元=308萬(wàn)元。2.關(guān)于侵占土地使用權(quán)的損失問(wèn)題。青海省瑪沁縣政府將電影院、孵化基地、幼兒園等發(fā)包他人建設(shè)，占用某公司取得土地使用權(quán)的土地面積50畝。某公司受讓土地使用權(quán)的價(jià)格為9萬(wàn)元/畝。某公司已經(jīng)獲得“三通一平”費(fèi)用賠償?shù)那闆r下，以土地已改良為凈地從而利用價(jià)值更大的理由不能成立。侵占土地使用權(quán)的損失以某公司受讓時(shí)的價(jià)格計(jì)算適當(dāng)，即50畝×9萬(wàn)元/畝=450萬(wàn)元。3.關(guān)于違約金。違約金條款具有補(bǔ)償性和懲罰性特征。某公司與青海省瑪沁縣政府簽訂的《文化廣場(chǎng)建設(shè)協(xié)議書》約定投資總額1%的違約金，該條款系以增加違約方的違約成本，阻止違約行為發(fā)生，保證合同順利履行為目的。當(dāng)事人在簽訂協(xié)議時(shí)應(yīng)當(dāng)預(yù)見(jiàn)到違約行為將會(huì)產(chǎn)生的法律后果，應(yīng)誠(chéng)信履行各自的合同義務(wù)，但青海省瑪沁縣政府未完成約定的“三通一平”義務(wù)，擅自將規(guī)劃中的酒店改為孵化基地，將某公司已經(jīng)取得使用權(quán)的土地50畝及二期建設(shè)項(xiàng)目交由其他公司開發(fā)建設(shè)。青海省瑪沁縣政府應(yīng)當(dāng)對(duì)上述違約行為承擔(dān)違約責(zé)任，應(yīng)當(dāng)依據(jù)協(xié)議約定支付計(jì)劃投資總額1%的違約金，即支付違約金420萬(wàn)元（4.2億元×1%）。
裁判要旨
行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他組織簽訂行政協(xié)議，應(yīng)當(dāng)依法行使行政權(quán)力及協(xié)議約定的權(quán)利，并誠(chéng)信履行協(xié)議義務(wù)。行政協(xié)議因其具有行政性的特征，行政機(jī)關(guān)在訂立、履行行政協(xié)議時(shí)，享有對(duì)合同履行指揮權(quán)和監(jiān)督權(quán)、單方變更和解除合同、制裁權(quán)等優(yōu)益權(quán)利，但行政機(jī)關(guān)不得濫用優(yōu)益權(quán)。因客觀情況發(fā)生變化，行政機(jī)關(guān)行使優(yōu)益權(quán)變更、解除行政協(xié)議，給對(duì)方當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議后違約行為明顯，給相對(duì)方造成重大損失的，人民法院可視情況判決行政機(jī)關(guān)支付一定比例的違約金。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條、第78條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第14條、第15條
一審：青海省果洛藏族自治州中級(jí)人民法院（2019）青26行初4號(hào)行政判決（2019年12月12日）
二審：青海省高級(jí)人民法院（2020）青行終23號(hào)行政判決（2021年7月13日）
