夏某珍訴安吉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會、安吉縣人民政府強(qiáng)制清除地上物、強(qiáng)制占用土地及湖州市人民政府行政復(fù)議案-行政機(jī)關(guān)作為受讓方獲得土地使用權(quán)后在土地上實(shí)施的后續(xù)開發(fā)、建設(shè)行為是否屬于行政訴訟的受案范圍
人民法院案例庫 入庫編號：2024-12-3-016-003
關(guān)鍵詞
行政訴訟/行政復(fù)議/強(qiáng)制清表/強(qiáng)制占用/民事主體/受案范圍
基本案情
原告夏某珍訴稱：1.案涉土地未被依法征收，涉案復(fù)議決定關(guān)于“被申請人對案涉土地的占有、使用行為合法有效，并不存在強(qiáng)占土地行為”的認(rèn)定錯誤。浙江省湖州市安吉經(jīng)開區(qū)管理委員會雖取得國有建設(shè)用地使用權(quán)及不動產(chǎn)權(quán)證，施工建設(shè)也取得《建設(shè)規(guī)劃許可證》《建筑工程施工許可證》，然上述證書并非法定的土地征收流程，不能證明涉案土地征收程序合法。本案中，安吉縣政府提交的部分材料，原告既未看到，更未發(fā)表意見，不能證明安吉縣政府依法履行了土地征收程序；安吉縣政府于2021年7月9日作出《土地征收啟動公告》，于7月20日作出《土地勘測定界表》，于7月29日作出《征地補(bǔ)償安置公告》；浙江省人民政府于11月9日作出《浙江省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案審批意見書》；征地補(bǔ)償款于12月14日才支付給安吉縣孝源街道某村民委員會（以下簡稱某村委會），前期工作未完成，征收流程并未結(jié)束，安吉縣政府無權(quán)申請征收土地，安吉經(jīng)開區(qū)管委會取得土地使用權(quán)不合法。2.原告尚未簽訂安置補(bǔ)償協(xié)議，更未收取補(bǔ)償款，復(fù)議決定關(guān)于“申請人已領(lǐng)取部分征地補(bǔ)償款”的認(rèn)定與事實(shí)不符。原告夏某珍未收到征地補(bǔ)償款項(xiàng)，安吉縣政府于2021年7月9日才作出土地征收啟動公告，征地補(bǔ)償款在12月14日才支付給某村委會，故原告不可能在2019年1月10日領(lǐng)取部分補(bǔ)償款。安吉縣政府提交的“申請人領(lǐng)取費(fèi)用手續(xù)及打款憑證”系原告夏某珍領(lǐng)取的生產(chǎn)隊(duì)收入，與征收無關(guān)。綜上，請求撤銷湖州市政府作出的涉案復(fù)議決定；確認(rèn)安吉縣政府、安吉經(jīng)開區(qū)管委會強(qiáng)制清除苗木及強(qiáng)制占用土地行政行為違法。法院經(jīng)審理查明：2020年6月10日，安吉縣發(fā)展和改革局作出《關(guān)于安吉縣椅藝小鎮(zhèn)配套設(shè)施項(xiàng)目可行性研究報告的批復(fù)》。2021年7月9日，安吉縣政府發(fā)布《土地征收啟動公告》，擬征收孝源街道某第五村民組農(nóng)民集體土地(2021-6號地塊)。浙江省人民政府于2021年11月9日作出《浙江省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案審批意見書》同意安吉縣2021年跨省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施方案。原告承包地位于該征收范圍內(nèi)。安吉經(jīng)開區(qū)管委會于2022年5月18日簽訂《國有建設(shè)用地確認(rèn)書》，以劃撥方式獲取上述地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)，于2022年5月24日取得不動產(chǎn)權(quán)證書，于2022年6月1日取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，于6月8日取得《建筑工程施工許可證》。安吉經(jīng)開區(qū)管委會委托中建三局集團(tuán)有限公司進(jìn)行施工。2022年6月3日，中建三局集團(tuán)有限公司清除了原告承包地上苗木后，使用涉案土地進(jìn)行施工作業(yè)。原告對上述強(qiáng)制清除苗木及占用土地行為不服，遂于2022年6月14日以安吉經(jīng)開區(qū)管委會、安吉縣政府為被申請人向湖州市政府申請復(fù)議，湖州市政府于6月21日受理該復(fù)議決定，于8月8日延長復(fù)議期限，于9月6日作出涉案復(fù)議決定，決定確認(rèn)安吉經(jīng)開區(qū)管委會強(qiáng)制清除原告承包地上苗木的行為違法，并駁回原告的其他復(fù)議申請。原告對該復(fù)議決定不服，遂向該院提起訴訟。
浙江省湖州市中級人民法院于2023年3月24日作出（2022）浙05行初27號行政判決：駁回原告夏某珍的訴訟請求。宣判后，夏某珍提出上訴。浙江省高級人民法院于2023年8月24日作出（2023）浙行終166號行政裁定：一、撤銷浙江省湖州市中級人民法院作出的（2022）浙05行初27號行政判決；二、駁回夏某珍的起訴。
裁判理由
法院生效裁判認(rèn)為：安吉縣自然資源和規(guī)劃局于2021年12月14日已將土地征收補(bǔ)償費(fèi)支付給某村委會，某村委會也已完成項(xiàng)目地塊上青苗及附屬物清理處置，某村委會將凈地交付給安吉縣自然資源和規(guī)劃局，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道、管委會）代為管理。該交付單上安吉縣孝豐街道某村民委員會作為交付方，安吉縣自然資源和規(guī)劃局作為接收方，安吉縣政府孝源街道辦事處作為管理方均蓋章簽字。2022年5月18日安吉經(jīng)開區(qū)管委會同時以交地方和受讓方的身份簽訂了《國有建設(shè)用地確認(rèn)書》，以劃撥方式獲取上述地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)，5月24日取得不動產(chǎn)權(quán)證書，6月1日取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，6月8日取得《建筑工程施工許可證》。從上述事實(shí)看，安吉經(jīng)開區(qū)管委在土地交付及使用過程中具有雙重身份，即其在交付土地中行使的是行政管理職責(zé)，作為受讓方取得土地使用權(quán)后在該土地行使的民事主體的權(quán)利。故上訴人所稱案涉強(qiáng)制清除行為和實(shí)際占用行為，系案涉土地劃撥給安吉經(jīng)開區(qū)管委會后其作為土地使用權(quán)人對土地的建設(shè)行為，并非行政行為，不屬于行政訴訟及行政復(fù)議的受案范圍。一審法院對上訴人的起訴予以受理并作出實(shí)體認(rèn)定存在不當(dāng)。湖州市政府作出的案涉復(fù)議決定確認(rèn)安吉經(jīng)開區(qū)管委會強(qiáng)制清表行為違法，并以上訴人不具備就涉案占地行為申請復(fù)議的資格、安吉縣政府非適格被申請人為由駁回上訴人的其他復(fù)議申請，故案涉復(fù)議決定不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第二款及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百三十三條規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”的情形。因一審法院在審理本案時，對案涉行為的性質(zhì)及安吉縣政府、湖州市政府是否可作為共同被告一并提起訴訟等事項(xiàng)未予以厘清，導(dǎo)致本院無法根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及適用解釋的相關(guān)規(guī)定，撤銷一審判決并一并駁回上訴人對案涉行為及復(fù)議決定的起訴，也無法對湖州市政府作出的被訴復(fù)議決定直接予以撤銷，故湖州市政府應(yīng)在本院裁判生效后對被訴的復(fù)議決定啟動自糾程序進(jìn)行糾正。
裁判要旨
行政機(jī)關(guān)在土地交付、使用過程中具有雙重身份的，即在交付土地中行使的是行政管理職責(zé)，作為受讓方取得土地使用權(quán)后在該土地行使的是民事主體的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在土地交付后實(shí)施的建設(shè)行為并非行政行為，不屬于行政訴訟及行政復(fù)議的受案范圍。
關(guān)聯(lián)索引
《中華人民共和國行政訴訟法》第26條、第89條
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第123條、第133條
一審：浙江省湖州市中級人民法院（2022）浙05行初27號行政判決（2023年3月24日）
二審：浙江省高級人民法院（2023）浙行終166號行政裁定（2023年8月24日）
