來源：（2024年）最高人民檢察院第五十一批指導(dǎo)性案例
支某蘭訴山東省某市自然資源和規(guī)劃局宅基地使用權(quán)登記訴訟監(jiān)督案
（檢例207號）
【關(guān)鍵詞】
生效行政裁判監(jiān)督 宅基地使用權(quán)登記 利害關(guān)系 訴權(quán)保護 行政抗訴
【要旨】
非本村集體經(jīng)濟組織成員基于繼承和集體經(jīng)濟組織成員共同取得房屋所有權(quán)而占用農(nóng)村宅基地，因不動產(chǎn)登記機構(gòu)依據(jù)相關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員申請頒發(fā)集體土地使用證而侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)屬于法律規(guī)定的利害關(guān)系人。人民法院生效行政裁定以相對人非案涉土地所屬集體經(jīng)濟組織成員而無權(quán)獲得宅基地使用權(quán)為由駁回起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進行監(jiān)督。
【基本案情】
支某堂與李某英系山東省某市某村村民，二人生前育有三子一女，支某岱、支某柱（曾用名支某瑞）、支某來和支某蘭。支某蘭1998年7月6日將戶口從某村遷出。
案涉宅基地的集體土地使用證原登記在支某堂名下。支某堂去世后，支某柱于2015年11月以繼承方式取得房屋及案涉宅基地使用權(quán)，并以此為由向某市國土資源局（現(xiàn)某市自然資源和規(guī)劃局）提出土地登記申請，并提供了某村村委會出具的證明和房屋繼承協(xié)議。某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)了集體土地使用權(quán)證。
支某蘭認為某市自然資源和規(guī)劃局的行政登記行為侵犯了其合法權(quán)益，于2018年10月12日向某區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求依法撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證。
2019年4月25日，某區(qū)人民法院作出行政裁定，認為農(nóng)村集體土地使用權(quán)具有身份性、福利性，支某蘭非案涉土地所在集體經(jīng)濟組織成員，對有關(guān)土地使用權(quán)證的變更無權(quán)提起訴訟，裁定駁回支某蘭的起訴。支某蘭不服一審裁定，向某市中級人民法院申請再審。2020年6月4日，某市中級人民法院作出再審裁定，駁回支某蘭的再審申請。
【檢察機關(guān)履職情況】
案件來源。支某蘭向某區(qū)人民檢察院申請監(jiān)督。某區(qū)人民檢察院經(jīng)審查，于2021年6月22日提請某市人民檢察院抗訴。
調(diào)查核實。檢察機關(guān)審查案卷材料、詢問當(dāng)事人后，調(diào)取案涉土地登記原始檔案，發(fā)現(xiàn)某市自然資源和規(guī)劃局向支某柱頒發(fā)集體土地使用證的主要依據(jù)是房屋繼承協(xié)議，該協(xié)議明確案涉宅基地上的房屋繼承人有5人，但并未明確房屋由支某柱單獨繼承，所有繼承人并未就遺產(chǎn)達成分割協(xié)議，也沒有其他繼承人明確表示放棄繼承權(quán)的內(nèi)容。
監(jiān)督意見。某市人民檢察院審查認為，依據(jù)國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》規(guī)定，“已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)記載‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人’。”雖然起訴時支某蘭并非某村村民，但其系某村村民支某堂的合法繼承人，其對案涉宅基地上的房屋享有合法繼承權(quán)，應(yīng)屬于案涉宅基地的利害關(guān)系人。支某蘭認為某市自然資源和規(guī)劃局以房屋繼承協(xié)議為依據(jù)向支某柱頒發(fā)案涉集體土地使用證的行為，侵犯了其合法繼承權(quán)，向人民法院提起訴訟，屬于行政訴訟的受案范圍。某區(qū)人民法院以支某蘭非案涉土地所在集體經(jīng)濟組織成員，不能獲得案涉土地使用權(quán)為由，認為其無權(quán)提起訴訟，裁定駁回起訴，適用法律確有錯誤。某市自然資源和規(guī)劃局基于某村村委會加蓋公章的房屋繼承協(xié)議，向支某柱頒發(fā)集體土地使用證，認定事實的主要證據(jù)不足。
2021年6月25日，某市人民檢察院向某市中級人民法院提出抗訴。
監(jiān)督結(jié)果。2021年11月17日，某市中級人民法院作出行政裁定，認為檢察機關(guān)提出的抗訴意見成立，該院予以采納，裁定撤銷原裁定，指令某區(qū)人民法院繼續(xù)審理。
2022年9月26日，某區(qū)人民法院作出行政判決，認為支某蘭雖非某村村民，但其系某村村民支某堂的法定繼承人之一，與案涉宅基地存在利害關(guān)系，具有原告資格。某市自然資源和規(guī)劃局提供的證據(jù)顯示，支某柱因繼承取得被訴土地使用證，但繼承協(xié)議僅列明了宅基地上房屋的繼承人，并未寫明房屋應(yīng)由支某柱繼承，故某市自然資源和規(guī)劃局在審核某村村委會證明、房屋繼承協(xié)議的過程中，未盡到審慎義務(wù)，作出被訴頒證行為證據(jù)不足，判決撤銷某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證。
某市自然資源和規(guī)劃局、支某柱不服一審判決，提出上訴。2023年3月6日，某市中級人民法院作出行政判決，對一審裁判理由和結(jié)果予以認可。二審認為，根據(jù)國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》（國土資發(fā)〔2011〕178號）第六條規(guī)定，非本農(nóng)民集體成員的農(nóng)村或城鎮(zhèn)居民，因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的，可按規(guī)定登記發(fā)證，在《集體土地使用證》記事欄應(yīng)注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。本案中，支某蘭雖并非某村的集體經(jīng)濟組織成員，但通過取得案涉宅基地上房屋的繼承份額，可以登記為案涉宅基地的使用權(quán)人。一審法院認定支某蘭與案涉宅基地存在利害關(guān)系，具有原告主體資格，于法有據(jù)。《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第十四條規(guī)定：“因繼承、受遺贈取得不動產(chǎn)，當(dāng)事人申請登記的，應(yīng)當(dāng)提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關(guān)于不動產(chǎn)分配的協(xié)議以及與被繼承人的親屬關(guān)系材料等，也可以提交經(jīng)公證的材料或者生效的法律文書?！辈粍赢a(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法審查申請人提交的上述材料是否齊全，是否符合法定形式，并在職權(quán)范圍內(nèi)決定辦理不動產(chǎn)登記的事宜。本案中，案涉繼承協(xié)議書并未明確房屋應(yīng)由支某柱繼承，在所有繼承人并未就遺產(chǎn)達成分割協(xié)議，也沒有生效法律文書確認其他繼承人喪失繼承權(quán)或者其他繼承人明確表示放棄繼承權(quán)的情況下，部分繼承人不能申請將案涉土地的集體土地使用證登記到自己名下。因此，某市自然資源和規(guī)劃局為支某柱頒發(fā)的集體土地使用證屬于主要證據(jù)不足之情形，依法應(yīng)予以撤銷。
【指導(dǎo)意義】
非本集體經(jīng)濟組織成員基于房屋繼承提起的宅基地登記行政訴訟，人民法院以起訴人與被訴宅基地登記行為不存在利害關(guān)系為由裁定駁回起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進行監(jiān)督。訴權(quán)是公民、法人或者其他組織依法享有的尋求司法救濟的權(quán)利。《中華人民共和國行政訴訟法》規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！巴饧夼崩^承農(nóng)村宅基地上的房屋，根據(jù)房地一體原則，在房屋自然存續(xù)期間，可以占用宅基地并辦理確權(quán)登記，成為宅基地的權(quán)利人。行政機關(guān)僅向本集體經(jīng)濟組織成員頒發(fā)土地使用證，侵犯了“外嫁女”合法權(quán)益。人民法院以“外嫁女”與被訴宅基地登記行為不存在利害關(guān)系為由駁回起訴的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進行監(jiān)督，有效保護訴權(quán)的同時，通過實體審理糾正錯誤登記行為，保障“外嫁女”等非本集體經(jīng)濟組織成員因繼承房屋而享有的宅基地使用權(quán)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款
《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條
國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》
