浙江省杭州市某區(qū)人民檢察院督促治理虛假登記市場主體檢察監(jiān)督案
（檢例第169號）
【關(guān)鍵詞】
行政檢察?虛假登記?類案監(jiān)督?檢察一體化?數(shù)字化治理
【要旨】
人民檢察院在開展行政訴訟監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)存在虛假登記市場主體問題，可以依法制發(fā)檢察建議，督促行政主管部門依法履行監(jiān)管職責(zé)。要積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)賦能法律監(jiān)督，注重從個案發(fā)現(xiàn)類案監(jiān)督線索，通過社會治理檢察建議推動跨部門高效協(xié)同社會治理。
【基本案情】
2018年8月，王某在購買車票時發(fā)現(xiàn)自己被納入限制高消費(fèi)名單，經(jīng)查詢得知，其遺失的身份證被他人冒名用于登記設(shè)立某咨詢公司，王某被登記為公司法定代表人，因某咨詢公司欠款未還，王某被法院列為失信被執(zhí)行人。2018年11月，王某向某區(qū)市場監(jiān)督管理局申請撤銷登記，該局未同意。王某申請筆跡鑒定，鑒定意見證明注冊的登記資料和委托書上的“王某”簽名均非其本人書寫。2019年3月，王某向某區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求判令某區(qū)市場監(jiān)督管理局撤銷公司登記。因王某提起的行政訴訟已超過法定起訴期限，依據(jù)浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院《關(guān)于共同推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的紀(jì)要》，某區(qū)人民法院邀請檢察機(jī)關(guān)共同開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。
【檢察機(jī)關(guān)履職過程】
案件來源。某區(qū)人民檢察院應(yīng)邀參與化解工作。經(jīng)調(diào)查查明王某確系被冒名登記，遂于2019年11月18日向某區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議書，建議其依法啟動公示和調(diào)查程序。某區(qū)市場監(jiān)督管理局收到檢察建議后，按照規(guī)定啟動了公示調(diào)查程序，并于2020年4月23日撤銷王某名下的某咨詢公司。針對王某案反映出的提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實(shí)取得市場主體登記（以下簡稱虛假登記）問題，某區(qū)人民檢察院研判認(rèn)為該問題并非個案，經(jīng)檢索檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)該院辦結(jié)的朱某某詐騙案中，朱某某等人為騙取街道招商引資引薦獎金，通過購買、借用他人身份信息，虛假登記26家公司。經(jīng)對轄區(qū)內(nèi)涉嫌虛假登記線索進(jìn)一步篩查，發(fā)現(xiàn)2019年11月至2020年1月期間，杭州某燈飾有限公司等74家公司分別以杭州市已處于歇業(yè)狀態(tài)的某賓館3-8層74個房間號為經(jīng)營地址登記注冊，涉嫌提交虛假材料取得公司登記，遂依法啟動行政檢察類案監(jiān)督。
調(diào)查核實(shí)。某區(qū)人民檢察院開展了以下調(diào)查核實(shí)工作：一是向該區(qū)市場監(jiān)督管理局調(diào)取相關(guān)公司登記材料；二是向人社部門、稅務(wù)部門調(diào)取涉案公司人員社保繳納信息、稅款繳納情況；三是向該區(qū)公安分局刑事偵查大隊(duì)了解電信詐騙團(tuán)伙犯罪相關(guān)情況；四是實(shí)地查看74家公司登記地址，調(diào)取該地址經(jīng)營的某賓館有限公司營業(yè)執(zhí)照、租賃合同。查明：某賓館有限公司是74間房屋產(chǎn)權(quán)所有方，74家公司系鄧某某等人偽造租賃合同和辦公租用協(xié)議，加蓋偽造的“某賓館有限公司”的印章，冒用他人身份信息，通過浙江省企業(yè)登記全程電子化平臺登記設(shè)立公司，申請銀行對公賬戶，某賓館有限公司對74家公司擅自使用其地址注冊公司的行為并不知情；該74家公司均無社保、稅費(fèi)繳納記錄，未在登記地址實(shí)際經(jīng)營。其中有4家公司的對公賬戶已證實(shí)被用于電信詐騙活動，其余公司及其對公賬戶也被轉(zhuǎn)賣給他人用于違法犯罪活動。上述74家公司冒用某賓館有限公司經(jīng)營地址，影響了該公司破產(chǎn)程序的進(jìn)行。
監(jiān)督意見。某區(qū)人民檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，杭州某燈飾有限公司等74家公司提交虛假材料取得公司登記用于違法犯罪活動，已嚴(yán)重?fù)p害人民群眾的財(cái)產(chǎn)安全、信用安全，情節(jié)嚴(yán)重，根據(jù)《中華人民共和國公司法》第一百九十八條、《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》第六十四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N營業(yè)執(zhí)照。杭州市某區(qū)市場監(jiān)督管理局對上述違法行為負(fù)有法定監(jiān)督管理職責(zé)，但并未依法盡責(zé)履職。2020年5月29日，某區(qū)人民檢察院向區(qū)市場監(jiān)督管理局發(fā)出檢察建議書，建議：1．履行監(jiān)管職責(zé)，吊銷杭州某燈飾有限公司等74家公司的營業(yè)執(zhí)照；2．開展涉案公司法定代表人的關(guān)聯(lián)公司信息排查專項(xiàng)行動；3．建立長效監(jiān)管機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)排查等方式加強(qiáng)日常巡查。
監(jiān)督結(jié)果。某區(qū)市場監(jiān)管局針對檢察建議書的內(nèi)容，對所涉及的74家公司的違法行為依法進(jìn)行了相關(guān)調(diào)查處理，查明74家公司提供的租賃合同和辦公租用協(xié)議確屬偽造，依法作出吊銷杭州某燈飾有限公司等74家公司營業(yè)執(zhí)照的行政處罰決定。區(qū)市場監(jiān)督管理局在全區(qū)范圍內(nèi)開展虛假登記專項(xiàng)檢查，撤銷20家因冒用他人身份證登記的公司，將200余家無社保繳納記錄、無繳稅記錄、同一地址登記多家公司等異常公司列入重點(diǎn)管控企業(yè)名錄。朱某某詐騙案所涉及的26家公司亦被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照。
針對案件辦理過程中發(fā)現(xiàn)的職能銜接不暢、信息共享不及時、傳統(tǒng)監(jiān)管手段滯后等問題，某區(qū)人民檢察院會同區(qū)法院、公安、人社、市場監(jiān)管、稅務(wù)等部門，建立線索移送反饋、快速聯(lián)動查處、定期案情通報(bào)等工作機(jī)制，形成虛假登記行政監(jiān)管“快通道”。
推進(jìn)治理。案件辦理后，某區(qū)人民檢察院組建由行政檢察牽頭，刑事檢察、檢察技術(shù)部門共同參與的辦案團(tuán)隊(duì)，開展類案解析、要素梳理、規(guī)則研判，建立數(shù)字辦案模型，對檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中“營業(yè)執(zhí)照、對公賬戶、公司登記、公司注冊”等關(guān)鍵詞和數(shù)據(jù)進(jìn)行檢索和碰撞，從而獲取虛假登記線索。針對案件反映出互聯(lián)網(wǎng)商事登記審核虛化、執(zhí)法辦案數(shù)據(jù)與司法辦案數(shù)據(jù)存在信息壁壘、對異常信息的辨識和預(yù)警能力不足等行政監(jiān)管問題，某區(qū)人民檢察院撰寫調(diào)研報(bào)告、檢察情況反映報(bào)送區(qū)委及其政法委、區(qū)政府，得到充分肯定和支持。為提升治理效果，某區(qū)人民檢察院會同區(qū)委政法委、區(qū)人社局、市場監(jiān)管局、稅務(wù)局簽訂《關(guān)于建立某區(qū)綜合治理虛假登記公司共同守護(hù)法治營商環(huán)境工作機(jī)制的意見》，成立工作專班，共建“虛假公司綜合治理一件事”多跨應(yīng)用場景，打通了檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)壁壘，對數(shù)字辦案模型篩選出來的虛假登記線索與市場監(jiān)管局的企業(yè)基本信息數(shù)據(jù)、人社局的企業(yè)社保繳納數(shù)據(jù)、稅務(wù)局的企業(yè)繳稅數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時對比碰撞，獲取社保繳納異常、繳稅情況異常的企業(yè)清單，并將上述線索通過“法治營商環(huán)境共護(hù)”平臺線上移送給相關(guān)部門處理，實(shí)現(xiàn)對虛假登記監(jiān)督辦案、處置反饋、動態(tài)預(yù)警、綜合治理的全流程實(shí)時分析，形成覆蓋“數(shù)據(jù)—平臺—機(jī)制”的長效動態(tài)治理模式。
2022年1月，杭州市人民檢察院以某區(qū)經(jīng)驗(yàn)為范本，在全市范圍內(nèi)開展數(shù)字監(jiān)督集中專項(xiàng)行動，借助“法治營商環(huán)境共護(hù)”平臺對近年來杭州市內(nèi)刑事案件中涉及虛假登記及關(guān)聯(lián)公司的情況進(jìn)行排查。2022年4月，浙江省人民檢察院在全省推廣某區(qū)經(jīng)驗(yàn)，開展虛假登記數(shù)字監(jiān)督專項(xiàng)行動，通過數(shù)字賦能，促進(jìn)社會治理。截至2022年7月，全省檢察機(jī)關(guān)通過制發(fā)檢察建議的方式，督促市場監(jiān)督管理部門對753家公司撤銷登記或者吊銷營業(yè)執(zhí)照。杭州市檢察機(jī)關(guān)向市市場監(jiān)督管理部門推送涉案公司918家、關(guān)聯(lián)公司822家，10個區(qū)縣（市）同步啟動治理，市場監(jiān)督管理部門已撤銷29家公司登記，吊銷97家公司營業(yè)執(zhí)照，另有846家公司被列入經(jīng)營異常名錄。
【指導(dǎo)意義】
（一）人民檢察院在履行行政訴訟監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)虛假登記市場主體問題，依法制發(fā)檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)依法履職，并運(yùn)用大數(shù)據(jù)挖掘分析，從個案辦理發(fā)現(xiàn)類案線索，透過案件發(fā)現(xiàn)深層次問題，有助于推動跨部門高效協(xié)同數(shù)字化訴源治理。人民檢察院依法能動履職，以個案辦理、類案監(jiān)督為切口，運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建關(guān)鍵詞檢索、關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)碰撞的類案監(jiān)督模型，對案件進(jìn)行特征歸納，發(fā)掘案件背后執(zhí)法司法、制度機(jī)制、管理銜接等方面存在的共性問題，適時提出檢察建議，促進(jìn)社會治理。要主動加強(qiáng)與其他執(zhí)法司法機(jī)關(guān)協(xié)作，打通“數(shù)據(jù)孤島”，推動建立執(zhí)法和司法辦案數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的數(shù)字化治理平臺，建立數(shù)據(jù)交換、業(yè)務(wù)協(xié)同、關(guān)聯(lián)分析、異常預(yù)警的數(shù)字化治理模式，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同治理，以監(jiān)督推進(jìn)共享、以共享賦能監(jiān)督，有效維護(hù)公平競爭的市場秩序，營造法治化營商環(huán)境。
（二）人民檢察院在辦案中要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，充分發(fā)揮檢察一體化辦案機(jī)制優(yōu)勢，上下聯(lián)動、內(nèi)部融合，優(yōu)化檢察資源配置，提升法律監(jiān)督質(zhì)效。人民檢察院在辦案中，要凝聚檢察機(jī)關(guān)上下級之間的縱向監(jiān)督合力，以及內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門之間的橫向監(jiān)督合力，構(gòu)建“線索同步發(fā)現(xiàn)、雙向移送、協(xié)同辦理”辦案模式。根據(jù)辦案需要，組建跨部門一體化專業(yè)辦案團(tuán)隊(duì)，整合上下級檢察機(jī)關(guān)和同一檢察機(jī)關(guān)各部門資源，緊密銜接、同向發(fā)力，形成法律監(jiān)督合力。上級檢察機(jī)關(guān)在加大自身辦案和對下指導(dǎo)力度的同時，要對下推動跨區(qū)域協(xié)作辦案，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督效果的倍增、疊加效應(yīng)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國人民檢察院組織法》（2018年修訂）第二十一條
《中華人民共和國公司法》（2018年修正）第一百九十八條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（2019年施行）第三條、第十一條
《中華人民共和國公司登記管理?xiàng)l例》（2016年修訂）第二條、第四條、第六十四條（現(xiàn)為2022年3月1日施行的《中華人民共和國市場主體登記管理?xiàng)l例》第五條、第十七條、第四十條、第四十四條）
國家市場監(jiān)督管理總局《關(guān)于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導(dǎo)意見》（2019年施行）
