王某鳳等45人訴北京市某區(qū)某鎮(zhèn)政府強制拆除和行政賠償檢察監(jiān)督系列案
（檢例第120號）
【關鍵詞】
行政爭議實質性化解? 民事糾紛與行政爭議交織? 一并化解
【要旨】
人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當把實質性化解行政爭議作為“監(jiān)督權力”和“保障權利”的結合點和著力點。對與行政爭議直接相關的民事糾紛應一并審查，促進各方達成和解，通過解決民事糾紛促進行政爭議的一并化解，及時有效保護各方當事人的合法權益。
【基本案情】
2001年，北京市某區(qū)某鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)政府）根據(jù)北京市政府辦公廳《關于確定本市郊區(qū)中心鎮(zhèn)的通知》，在案涉地塊以加快小城鎮(zhèn)步伐發(fā)展文藝事業(yè)為由報建文化藝術園，該文化藝術園項目最終由山西省某集團公司組建的北京某文化交流有限公司（以下簡稱文化公司）進行建設。鎮(zhèn)政府與文化公司簽訂《協(xié)議書》，約定鎮(zhèn)政府向文化公司提供土地160畝，由后者出資在文化藝術園區(qū)建大學一所及相關配套的運動場所、娛樂、休閑設施和教職工公寓，協(xié)議有效期為70年。協(xié)議簽訂后，文化公司在案涉地塊建設教學樓等設施10棟和家屬樓5棟，于2004年起將5棟家屬樓共計238套房屋陸續(xù)出售給某集團公司職工，并完成了物業(yè)交割。
2008年3月，因文化公司一直未辦理相關審批手續(xù)且經營不善導致教學樓閑置，鎮(zhèn)政府將案涉地塊轉讓給北京市某培訓學校（以下簡稱培訓學校）用于大學城建設，同時，要求培訓學校對地上建筑物妥善回購。2009年1月，培訓學校與文化公司就10棟教學樓達成轉讓協(xié)議，同時簽訂《家屬樓轉讓委托協(xié)議》，培訓學校出資，委托文化公司以購房價格的1.6倍回購已出售家屬樓。2017年6月，因案涉建筑未辦理鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證，違反了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十一條、第四十二條，鎮(zhèn)政府在調查后，向培訓學校下達限期拆除通知、限期拆除決定書，并于2018年2月將案涉房屋強制拆除。
王某鳳等45名購房者認為其是案涉被拆除房屋的實際居住人，鎮(zhèn)政府所作的限期拆除通知、限期拆除決定缺乏事實和法律依據(jù)，程序嚴重違法，侵害了45名購房者的合法權益，于2018年10月先后提起144件行政訴訟，請求人民法院判決確認鎮(zhèn)政府作出的限期拆除通知、限期拆除決定違法，并依法給予行政賠償。北京市某區(qū)人民法院經審理認為，45名申請人并非限期拆除通知、限期拆除決定的行政相對人，在案證據(jù)亦不足以證明其與該限期拆除通知、強制拆除行為具有法律上的利害關系，故以45名申請人不具有原告主體資格為由裁定駁回起訴，并據(jù)此駁回申請人后續(xù)的行政賠償訴訟請求。45名申請人的上訴和再審申請被上級人民法院以相同理由裁定駁回。
【檢察機關履職情況】
案件來源。2020年1月至6月，王某鳳等45人對人民法院駁回起訴裁定不服，就該系列案件中的127件（限期拆除通知類38件、強制拆除類44件、行政賠償類45件）陸續(xù)向北京市人民檢察院第一分院申請監(jiān)督。檢察機關依法予以受理。
調查核實。為查清事實，厘清法律關系，檢察機關審查了審判卷宗，并對王某鳳等申請人、北京市某區(qū)政府、某鎮(zhèn)政府和案涉企業(yè)相關人員進行詢問，調取案涉房屋建設的有關文件，核實申請人提交的《文化公司教工住宅樓內部銷售合同》、文化公司所制《住房所有權證》，文化公司作為物業(yè)管理方與申請人簽訂的《小區(qū)管理協(xié)議書》以及《購房付款收據(jù)》等書證。檢察機關查明，案涉房屋系由文化公司出資建設，并在2006年與申請人簽訂《教工住宅樓內部銷售合同》，申請人繳納了房款，文化公司交付了房屋，并向申請人頒發(fā)了文化公司自制的《住房所有權證》。銷售合同約定，“如由于房屋造成的一切問題均由甲方（注：文化公司）負責，如因產權造成乙方（注：購房者）無法居住的問題時乙方提出退房，甲方按房屋購買原價加銀行同期貸款利息來歸還乙方”。培訓學校與文化公司《家屬樓轉讓委托協(xié)議》簽訂后，案涉家屬樓部分住戶與文化公司解除購房合同并領取補償款。2018年2月，案涉房屋被強制拆除時，本案45名申請人在內的部分購房者未能與文化公司達成回購協(xié)議。
監(jiān)督意見。檢察機關經審查后認為，王某鳳等45名申請人雖然未取得產權證明，但其作為房屋的實際購買者和使用人，直接受到被訴行政行為實際影響，屬于行政行為的利害關系人，應當享有對案涉房屋相關處理決定的知情權和申辯權。鎮(zhèn)政府在拆除案涉房屋的過程中僅將培訓學校作為行政行為相對人，剝奪了申請人應享有的陳述、申辯等法定權利。原審法院認為申請人并非限期拆除通知的相對人，不具有法律上利害關系，以其不具有原告主體資格裁定駁回申請人對限期拆除通知、強制拆除行為提起的訴訟，并據(jù)此駁回申請人的行政賠償訴訟請求，系認定事實不清，適用法律錯誤。
檢察機關經分析研究，認為案涉房屋被認定為“違建”屬實，但申請人支付了房屋價款享有居住和使用利益。房屋被強制拆除的根源在于房屋建設者即文化公司未辦理相關審批手續(xù)，案件的關鍵問題是房屋購買者民事權益的保護與賠償問題。鑒于文化公司與購房者就因產權造成無法居住的責任承擔在購房合同中已有約定，且雙方有民事和解意愿，為保護當事人合法權益，避免行政、民事案件分別機械處理導致循環(huán)訴訟，檢察機關決定通過推動45名申請人與文化公司達成民事和解，促進本案行政爭議的實質性化解。
爭議化解。本案中，從案涉房屋建設立項到被認定為違建拆除，18年間市域治理政策不斷調整，政策變遷等歷史原因也是引發(fā)訴訟的因素之一。檢察機關與鎮(zhèn)政府溝通聯(lián)系，促其出面協(xié)調文化公司、培訓學校，同時依托鎮(zhèn)政府促成案涉各方歷經9輪磋商，最終達成以2010年補償數(shù)額為基礎，以屋內物品、裝修損失賠償金額為補充的和解方案，落實和解資金2044.5萬元。2020年6月，45名申請人先后與文化公司簽訂和解協(xié)議，并撤回監(jiān)督申請，檢察機關作出終結審查決定，127件行政訴訟系列案件得以一并化解。
促進社會治理。檢察機關通過審查該系列案件，發(fā)現(xiàn)鎮(zhèn)政府在本案處理過程中存在執(zhí)法不規(guī)范、缺乏工作合力、方式方法單一等問題，既不利于地區(qū)經濟發(fā)展和政府良好形象的塑造，也容易形成矛盾風險，影響社會和諧穩(wěn)定。檢察機關向鎮(zhèn)政府發(fā)出檢察建議，建議其提升行政管理能力，健全執(zhí)法全過程記錄制度，進一步創(chuàng)新群眾工作思路方法，努力提升執(zhí)法服務水平。收到檢察機關檢察建議后，鎮(zhèn)政府高度重視，立即召開會議研究并部署落實整改，2020年12月27日向北京市人民檢察院第一分院反饋了整改情況。
【指導意義】
（一）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督系列案件，應當把行政爭議實質性化解作為“監(jiān)督權力”與“保障權利”的結合點，促進各方達成和解。涉眾型行政訴訟監(jiān)督案件，申請人人數(shù)眾多，處理不當可能影響社會大局穩(wěn)定。檢察機關辦理行政檢察系列案件，應當在查清案件事實、明晰法律關系、厘清是非責任基礎上，秉持服務大局、司法為民理念，恪守客觀公正立場，依托基層政府搭建各方磋商平臺，暢通群眾表達渠道，回應當事人訴求，促進各方在合法合理范圍內實現(xiàn)和解。
（二）人民檢察院辦理與民事糾紛相互交織的行政訴訟監(jiān)督案件，應當加強分析研判，通過推動民事糾紛的解決促進行政爭議一并化解。2014年修改的行政訴訟法增設了在行政訴訟中一并審理民事爭議的制度，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理，有利于減輕當事人訟累，提高司法效率。檢察機關辦理涉民事糾紛的行政檢察案件，通過查明行政爭議背后的民事法律關系，分析申請人的真實訴求，綜合研判民事糾紛解決對行政爭議解決的作用，促使雙方當事人達成民事和解，進而推動民事糾紛行政爭議一并化解。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十三條
《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十一條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第十三條、第二十條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條
