魏某等19人訴山西省某市發(fā)展和改革局不履行法定職責(zé)檢察監(jiān)督案
（檢例第118號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解? 履行法定職責(zé)? 抗訴? 公開(kāi)聽(tīng)證? 解決同類問(wèn)題?
【要旨】
檢察機(jī)關(guān)提出抗訴的行政案件，為保障申請(qǐng)人及時(shí)實(shí)現(xiàn)合法訴求，維護(hù)未提起行政訴訟的同等情況的其他主體合法權(quán)益，可以繼續(xù)跟進(jìn)推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證等方式，促成解決同類問(wèn)題。對(duì)行政機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門予以明確，推動(dòng)行政爭(zhēng)議解決，促進(jìn)系統(tǒng)治理。
【基本案情】
2013年，山西省某市人民政府決定對(duì)該市某小區(qū)實(shí)施整體拆遷改造，于同年10月與魏某等被征收人簽訂《某小區(qū)房屋征收與安置補(bǔ)償協(xié)議書(shū)》。2014年3月，該市某街道辦事處某居委會(huì)與山西某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱房地產(chǎn)公司）簽訂《小區(qū)片區(qū)改造項(xiàng)目合作開(kāi)發(fā)協(xié)議書(shū)》，由房地產(chǎn)公司對(duì)案涉小區(qū)進(jìn)行開(kāi)發(fā)改造。2015年3月，案涉小區(qū)拆遷改造被確定為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。在回遷安置過(guò)程中，房地產(chǎn)公司委托某物業(yè)管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱物業(yè)公司）向回遷安置戶收取了供水、供氣、供熱等設(shè)施建設(shè)費(fèi)。2017年6月30日，魏某等19人投訴至某市發(fā)展和改革局，要求對(duì)物業(yè)公司亂收費(fèi)行為進(jìn)行查處，7月10日，該局予以受理并立案，在查處案件過(guò)程中，該局認(rèn)為《山西省棚戶區(qū)改造工作實(shí)施方案》第十四條的規(guī)定不明確，遂于8月11日向某市人民政府作出請(qǐng)示。市人民政府市長(zhǎng)辦公會(huì)提出協(xié)調(diào)處理指導(dǎo)意見(jiàn)，未就該局提出的問(wèn)題給出明確答復(fù)。11月20日該局將相關(guān)情況告知申請(qǐng)人，后未作出相應(yīng)的行政處理決定。
2017年9月5日，魏某等19人向人民法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)發(fā)展和改革局行政不作為違法，并判令其依法履行法定職責(zé)。人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的價(jià)格活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)價(jià)格違法行為實(shí)施行政處罰屬于發(fā)展和改革局的法定職責(zé)。魏某等19人就物業(yè)公司收費(fèi)問(wèn)題投訴后，發(fā)展和改革局及時(shí)立案，并進(jìn)行了一系列檢查、調(diào)查和協(xié)調(diào)工作，又因法規(guī)依據(jù)適用問(wèn)題向上請(qǐng)示，雖然尚未作出行政行為，但案件仍在辦理之中，被告不構(gòu)成行政不作為。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回魏某等人的訴訟請(qǐng)求。魏某等19人不服，提出上訴。2018年3月27日某市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為，發(fā)展和改革局在立案查處過(guò)程中，因法律依據(jù)不明確，政策界限不清晰，且在全市范圍內(nèi)有較大影響，特向上級(jí)行政機(jī)關(guān)請(qǐng)示，具有一定的必要性，雖未在法定期限內(nèi)作出行政行為，但其理由具有一定正當(dāng)性，因此不構(gòu)成不履行行政職能。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。魏某等19人提出再審申請(qǐng)，被山西省高級(jí)人民法院駁回。
【檢察機(jī)關(guān)履職情況】
案件來(lái)源。魏某等19人不服人民法院的生效判決，向某市人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。某市人民檢察院依法受理，經(jīng)審查，提請(qǐng)山西省人民檢察院抗訴。
調(diào)查核實(shí)。為查明物業(yè)公司向魏某等人收取相關(guān)費(fèi)用的行為是否合法，發(fā)展和改革局是否已經(jīng)依法履職，山西省人民檢察院進(jìn)行了以下調(diào)查核實(shí)工作：一是向山西省人民政府發(fā)函，商請(qǐng)制定機(jī)關(guān)對(duì)《山西省棚戶區(qū)改造工作實(shí)施方案》第十四條“……棚戶區(qū)改造新建安置小區(qū)有線電視和供水、供電、供氣、供熱、排水、通訊、道路等市政公用設(shè)施，由各相關(guān)單位出資配套建設(shè)，不得收取入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，有線電視初裝費(fèi)減半收取”進(jìn)行解釋。二是與山西省住房和建設(shè)廳進(jìn)行座談，了解棚戶區(qū)改造的相關(guān)政策。三是對(duì)案涉小區(qū)所在街道辦事處、居委會(huì)、市場(chǎng)監(jiān)督管理局（2019年機(jī)構(gòu)改革，發(fā)展和改革局相關(guān)職能劃入市場(chǎng)監(jiān)督管理局）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，市供熱、供水、供氣等公司有關(guān)負(fù)責(zé)人員以及當(dāng)事人進(jìn)行詢問(wèn)。
檢察機(jī)關(guān)查明，根據(jù)山西省政府有關(guān)文件規(guī)定和山西省住房和建設(shè)廳對(duì)山西省人民檢察院的函復(fù)意見(jiàn)，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)供水、供氣、供熱等市政公用設(shè)施產(chǎn)生的費(fèi)用，由市政公用設(shè)施的相應(yīng)主管部門或責(zé)任單位承擔(dān)。案涉小區(qū)在棚戶區(qū)改造過(guò)程中，市場(chǎng)監(jiān)督管理局和市供水、供氣、供熱公司等相關(guān)單位向房地產(chǎn)公司收取回遷安置小區(qū)供水、供氣、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和安裝費(fèi)用，因此房地產(chǎn)公司委托物業(yè)公司向魏某等回遷安置戶收取自來(lái)水入網(wǎng)費(fèi)、供熱二次管網(wǎng)材料費(fèi)和安裝費(fèi)。
監(jiān)督意見(jiàn)。山西省人民檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，發(fā)展和改革局雖然對(duì)魏某等19人的投訴事項(xiàng)進(jìn)行了立案、調(diào)查，針對(duì)法律適用和政策界限問(wèn)題向市政府請(qǐng)示，市政府提出了協(xié)調(diào)處理指導(dǎo)意見(jiàn)，但發(fā)展和改革局未作出相應(yīng)的處理決定，根據(jù)《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》，發(fā)展和改革局存在行政不作為的情形。因此，原審判決認(rèn)為發(fā)展和改革局不構(gòu)成不履行行政職能，屬認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。2020年6月8日，依法向山西省高級(jí)人民法院提出抗訴。
爭(zhēng)議化解。抗訴后雙方當(dāng)事人均向檢察機(jī)關(guān)表達(dá)和解意愿，鑒于申請(qǐng)人魏某等19人雖然提起的是履行職責(zé)之訴，但實(shí)質(zhì)訴求是退還已繳納的供水、供氣、供暖初裝費(fèi)，即使在抗訴再審后贏得訴訟，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)訴求仍需向?qū)Ψ疆?dāng)事人主張權(quán)利乃至提起給付之訴，同時(shí)，案涉小區(qū)還有未提出訴訟的189戶安置戶存在同類問(wèn)題，山西省人民檢察院在與法院溝通后，決定跟進(jìn)推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。2020年6月17日，山西省人民檢察院邀請(qǐng)某市政府主要領(lǐng)導(dǎo)、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、住建局和供水、供氣、供熱公司負(fù)責(zé)人等進(jìn)行溝通對(duì)接，初步形成“承建方（房地產(chǎn)公司）收費(fèi)無(wú)依據(jù)”的一致意見(jiàn)；6月23日，山西省人民檢察院召開(kāi)魏某等19人申請(qǐng)檢察監(jiān)督案公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，邀請(qǐng)全國(guó)政協(xié)委員、某市人大代表，相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和房地產(chǎn)公司法定代表人參加聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)圍繞市場(chǎng)監(jiān)督局是否履職到位、案涉小區(qū)回遷戶可否享受棚戶區(qū)改造政策、《山西省棚戶區(qū)改造工作實(shí)施方案》第十四條如何理解適用、房地產(chǎn)公司是否應(yīng)退款等四方面焦點(diǎn)問(wèn)題，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，促成房地產(chǎn)公司與魏某等19人對(duì)爭(zhēng)議處理意見(jiàn)達(dá)成一致，簽訂和解協(xié)議。行政主管部門在充分了解法律政策及安置戶權(quán)益受損后，認(rèn)同對(duì)案涉小區(qū)同等情況的其他189戶安置戶的權(quán)利參照協(xié)議確定的方案予以保障。某市財(cái)政支付房地產(chǎn)公司150萬(wàn)元，房地產(chǎn)公司自行承擔(dān)94萬(wàn)余元，由房地產(chǎn)公司將違規(guī)收取的費(fèi)用統(tǒng)一退還至魏某等19人及其他189戶回遷安置戶。本案行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，檢察機(jī)關(guān)依法撤回抗訴。
【指導(dǎo)意義】
（一）檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件，為及時(shí)實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)人合法訴求和維護(hù)具有同等情況但未提起行政訴訟的其他主體的合法權(quán)益，提出抗訴后可以繼續(xù)跟進(jìn)推動(dòng)行政爭(zhēng)議化解，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證等方式，促成解決同類問(wèn)題。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)從有效解決爭(zhēng)議，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，減少訴累出發(fā)，對(duì)于與案件相關(guān)的同類問(wèn)題，除抗訴之外，注重采取跟進(jìn)督促、溝通協(xié)調(diào)、公開(kāi)聽(tīng)證等方式，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解。
（二）人民檢察院對(duì)于行政機(jī)關(guān)以法律、法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確為由履職不到位導(dǎo)致的行政爭(zhēng)議，應(yīng)積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門作出解釋。準(zhǔn)確適用法律法規(guī)是依法公正解決爭(zhēng)議的基本前提，也是精準(zhǔn)監(jiān)督、促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的必然要求。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對(duì)于行政機(jī)關(guān)以法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定不明確、政策界限不清晰為由執(zhí)行相關(guān)規(guī)定不到位的情況，可以商請(qǐng)政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋，明確規(guī)則，解決分歧，促進(jìn)爭(zhēng)議解決的同時(shí)推進(jìn)系統(tǒng)治理。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十二條、第八十九條
《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》（2014.5.1 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)）第十條、第十一條
《山西省行政執(zhí)法條例》（2001.10.1 山西省人大常委會(huì)）第二十五條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第三十六條
《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第一百一十四條
