某材料公司訴重慶市某區(qū)安監(jiān)局、市安監(jiān)局行政處罰及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案
（檢例第116號）
【關(guān)鍵詞】
行政爭議實(shí)質(zhì)性化解? 行政處罰? 釋法說理
【要旨】
人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了。人民檢察院化解行政爭議應(yīng)當(dāng)注重釋法說理，有效回應(yīng)當(dāng)事人訴求，解心結(jié)、釋法結(jié)。
【基本案情】
2017年5月，重慶某防火材料有限公司（以下簡稱材料公司）與重慶某建設(shè)有限公司（以下簡稱建設(shè)公司）簽訂產(chǎn)品購銷合同，約定材料公司向建設(shè)公司承建的某項(xiàng)目提供防火卷簾門，并負(fù)責(zé)安裝調(diào)試。2017年8月18日，材料公司職工程某到現(xiàn)場對車庫防火卷簾門進(jìn)行安裝調(diào)試時(shí)，承擔(dān)其他施工任務(wù)的某裝飾設(shè)計(jì)工程公司（以下簡稱設(shè)計(jì)公司）職工茍某因施工放線需要，按動卷簾門起升啟動按鈕，導(dǎo)致程某卷入卷簾門窒息死亡。
2017年9月26日，重慶市某區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會依據(jù)《重慶市建筑管理?xiàng)l例》第四十七條、第六十六條之規(guī)定，對建設(shè)公司作出責(zé)令停止施工和罰款3萬元的行政處罰。2018年1月26日，重慶市某區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（以下簡稱區(qū)安監(jiān)局）認(rèn)為材料公司沒有按照公司《安全生產(chǎn)管理制度》的要求對工人開展安全教育；在調(diào)試防火卷簾門時(shí)未在開關(guān)處設(shè)置警示標(biāo)志，違反了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款和第三十二條的規(guī)定，依據(jù)該法第一百零九條第（一）項(xiàng)的規(guī)定作出行政處罰決定，對材料公司罰款28萬元；依據(jù)該法第九十二條第（一）項(xiàng)的規(guī)定分別對材料公司法定代表人馮某罰款1萬余元、對建設(shè)公司項(xiàng)目經(jīng)理罰款2萬余元；依據(jù)《重慶市安全生產(chǎn)條例》第五十八條的規(guī)定對監(jiān)理公司經(jīng)理罰款1萬余元。材料公司不服行政處罰決定，向市安監(jiān)局申請行政復(fù)議。2018年5月10日，市安監(jiān)局作出行政復(fù)議決定，維持區(qū)安監(jiān)局行政處罰決定。
2018年5月25日，材料公司向人民法院提起行政訴訟，請求撤銷區(qū)安監(jiān)局作出的行政處罰決定和市安監(jiān)局作出的行政復(fù)議決定。人民法院一審認(rèn)為，材料公司派員到現(xiàn)場配合購貨方完成產(chǎn)品消防自檢屬于生產(chǎn)經(jīng)營活動，負(fù)有安全生產(chǎn)管理的義務(wù)，材料公司的違法行為系造成安全生產(chǎn)事故的直接原因，對此次事故的發(fā)生負(fù)有責(zé)任，區(qū)安監(jiān)局作出的行政處罰決定事實(shí)清楚、證據(jù)充分，程序合法，適用法律法規(guī)正確，市安監(jiān)局作出的復(fù)議決定程序合法，并無不當(dāng)，遂于2018年11月19日判決駁回材料公司的訴訟請求。
材料公司不服一審判決，向重慶市第一中級人民法院提起上訴，該院二審判決駁回上訴，維持原判。材料公司向重慶市高級人民法院申請?jiān)賹?，該院?019年9月2日裁定駁回材料公司的再審申請。
【檢察機(jī)關(guān)履職情況】
案件來源。材料公司以案涉行政處罰決定違法以及原審法院判決不當(dāng)為由，于2019年10月23日向重慶市人民檢察院第一分院申請監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)依法受理，并由副檢察長作為承辦檢察官辦理。
調(diào)查核實(shí)。為查明原審判決和被訴行政處罰決定是否合法，檢察機(jī)關(guān)在閱卷審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行了以下調(diào)查核實(shí)工作：一是對區(qū)安監(jiān)局所作行政處罰進(jìn)行調(diào)卷審查；二是聽取材料公司法定代表人馮某申請監(jiān)督意見和理由，詢問了解案涉安全生產(chǎn)事故發(fā)生詳細(xì)過程及材料公司職工程某工傷死亡賠償情況。檢察機(jī)關(guān)查明，根據(jù)產(chǎn)品購銷合同約定，防火卷簾門調(diào)試作業(yè)屬于材料公司生產(chǎn)經(jīng)營活動，材料公司對其生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的安全生產(chǎn)管理責(zé)任；事故發(fā)生的直接原因系程某違章操作、未設(shè)置警示標(biāo)志，間接原因系材料公司安全教育培訓(xùn)不到位、建設(shè)公司項(xiàng)目經(jīng)理履職不到位、監(jiān)理單位現(xiàn)場協(xié)調(diào)不到位，某區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會依法對建設(shè)公司作出了處理，法院判決認(rèn)定材料公司違法行為系事故發(fā)生直接原因，應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，并無不當(dāng)。在社會保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)支付工傷死亡賠償金的基礎(chǔ)上，材料公司補(bǔ)助死亡職工家屬24萬元。
釋法說理。面對承辦檢察官，馮某堅(jiān)持認(rèn)為行政處罰不公，案涉事故的生產(chǎn)經(jīng)營組織者系建設(shè)公司，事故發(fā)生系第三方（設(shè)計(jì)公司）違規(guī)操作直接導(dǎo)致，與材料公司沒有直接因果關(guān)系，材料公司也是受害者，所受處罰過重。鑒于此案涉及民營企業(yè)和多方責(zé)任，經(jīng)過行政復(fù)議、一審、二審、再審多次處理，材料公司始終不服，申請監(jiān)督后，對檢察機(jī)關(guān)的審查意見仍然不服，重慶市人民檢察院向最高人民檢察院請示。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，經(jīng)審閱案卷后赴重慶與承辦檢察官共同接待材料公司法定代表人馮某及委托代理人鄒某。在當(dāng)面聽取申請人的意見和訴求后，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)分析了行政處罰和人民法院判決的合法性、合理性，指出安裝調(diào)試防火卷簾門是材料公司履行合同義務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，材料公司負(fù)有安全生產(chǎn)管理責(zé)任；該事故屬于綜合責(zé)任事故，相關(guān)行政機(jī)關(guān)在裁量范圍內(nèi)依法對材料公司、建設(shè)公司、監(jiān)理方都作了處罰，事故各方承擔(dān)了相應(yīng)的責(zé)任，程序上基本公正，法院判決并無不當(dāng)。最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)還站在民營企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展和維護(hù)申請人合法權(quán)益的角度，說法理、談情理、講道理，對材料公司積極認(rèn)同社會責(zé)任給予死亡員工家屬撫恤金的做法予以充分肯定；同時(shí)表示，解決好企業(yè)的煩心事和揪心事，是黨中央的明確要求，檢察機(jī)關(guān)對于涉及民企的案件格外重視，依法予以平等保護(hù)，希望材料公司辯證看待安全事故，從中汲取教訓(xùn)，將更多精力投入生產(chǎn)經(jīng)營，讓企業(yè)走得更穩(wěn)、更遠(yuǎn)。針對材料公司反映的行政執(zhí)法不規(guī)范、案件處理不平衡等問題，最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)表示檢察機(jī)關(guān)可在深入調(diào)查核實(shí)后，提出相應(yīng)的檢察建議。
爭議化解。經(jīng)最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)釋法說理，材料公司法定代表人馮某對檢察機(jī)關(guān)所作的工作和提出的意見表示認(rèn)可。2019年12月5日，馮某向檢察機(jī)關(guān)提交撤回監(jiān)督申請書，檢察機(jī)關(guān)依法作出終結(jié)審查決定，本案行政爭議成功化解。
訴源治理。重慶市人民檢察院第一分院經(jīng)調(diào)查核實(shí)，建議區(qū)應(yīng)急管理局（因機(jī)構(gòu)改革原安監(jiān)局職能并入應(yīng)急管理局）全面調(diào)查是否遺漏相關(guān)責(zé)任主體，針對區(qū)安監(jiān)局超期提交事故調(diào)查報(bào)告等執(zhí)法不規(guī)范問題，建議規(guī)范行政執(zhí)法辦案程序，提高行政執(zhí)法辦案效率，在個(gè)案處理中加強(qiáng)釋法說理，減少行政爭議，增強(qiáng)行政執(zhí)法公信力。區(qū)應(yīng)急管理局收到檢察建議后，組織原事故調(diào)查組進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，將設(shè)計(jì)公司生產(chǎn)安全管理不合規(guī)問題移交行業(yè)主管部門區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)委依法處理；為促進(jìn)今后規(guī)范執(zhí)法，建立案件審核委員會制度，加強(qiáng)對事故調(diào)查及作出行政處罰的審核把關(guān)，確保行政執(zhí)法規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。
【指導(dǎo)意義】
（一）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持把實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為重要職責(zé)，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了政和。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)踐行以人民為中心的監(jiān)督理念，全面貫徹行政訴訟法確定的立法目的，在監(jiān)督人民法院公正司法、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)，著眼于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議，加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)，針對行政爭議產(chǎn)生的基礎(chǔ)事實(shí)和申請人在訴訟中的實(shí)質(zhì)訴求，綜合運(yùn)用抗訴、檢察建議、公開聽證、司法救助等方式，促使行政爭議得到合法合理的解決，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
（二）人民檢察院化解行政爭議，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)釋法說理，有效回應(yīng)當(dāng)事人訴求。圍繞案件事實(shí)和證據(jù)，闡明事理、釋明法理、講明情理，為當(dāng)事人解心結(jié)、釋法結(jié)，既體現(xiàn)法的力度，又體現(xiàn)法理情交融的溫度，讓當(dāng)事人感受到法律監(jiān)督的公正性、透明度。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條
《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第二十五條第一款、第三十二條、第九十二條、第一百零九條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第三十四條、第三十六條
《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第七十五條第一款
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條
