浙江省某市國土資源局申請強制執(zhí)行杜某非法占地處罰決定監(jiān)督案
（檢例第58號）
【關(guān)鍵詞】
行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 違法占地 遺漏請求事項 專項監(jiān)督
【要旨】
人民檢察院行政非訴執(zhí)行監(jiān)督要發(fā)揮監(jiān)督法院公正司法、促進(jìn)行政機關(guān)依法行政的雙重監(jiān)督功能。發(fā)現(xiàn)人民法院對行政非訴執(zhí)行申請裁定遺漏請求事項的，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督。對于行政非訴執(zhí)行中的普遍性問題，可以以個案為切入點開展專項監(jiān)督活動。
【基本案情】
2014年5月，浙江省某市某區(qū)某鎮(zhèn)村民杜某未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在該村占用土地681.46平方米，其中建造活動板房112.07平方米，硬化水泥地面569.39平方米。市國土資源局認(rèn)為杜某的行為違反了《中華人民共和國土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十二條及《浙江省國土資源行政處罰裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，作出行政處罰決定：（1）責(zé)令退還非法占用土地681.46平方米；（2）對其中符合土地利用總體規(guī)劃的45.46平方米土地上的建筑物和設(shè)施，予以沒收；（3）對不符合土地利用總體規(guī)劃的636平方米土地（基本農(nóng)田）上的建筑物和設(shè)施，予以拆除；（4）對非法占用規(guī)劃內(nèi)土地45.46平方米的行為處以每平方米11元的罰款，非法占用規(guī)劃外土地636平方米的行為處以每平方米21元的罰款，共計人民幣13856.06元。杜某在規(guī)定的期限內(nèi)未履行該處罰決定第3項和第4項內(nèi)容，亦未申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，經(jīng)催告仍未履行。市國土資源局遂于2017年7月21日向某市某區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行杜某違法占地行政處罰決定第3項和第4項內(nèi)容。區(qū)人民法院立案受理后，于2017年7月25日作出行政裁定書，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行市國土資源局行政處罰決定第3項內(nèi)容，并由某鎮(zhèn)政府組織實施。某鎮(zhèn)政府未在法定期限內(nèi)執(zhí)行法院裁定。
【檢察機關(guān)監(jiān)督情況】
線索發(fā)現(xiàn)。區(qū)人民檢察院在辦理其他案件過程中發(fā)現(xiàn)該案線索。經(jīng)初步調(diào)查了解，某鎮(zhèn)政府未根據(jù)法院裁定書內(nèi)容組織實施拆除，土地未恢復(fù)至復(fù)耕條件，杜某也未履行繳納罰款的義務(wù)，遂依職權(quán)啟動監(jiān)督程序。
調(diào)查核實。根據(jù)案件線索，檢察機關(guān)重點開展了以下調(diào)查核實工作：一是向法院調(diào)閱了案件卷宗材料；二是向當(dāng)?shù)貒凉芾聿块T工作人員了解案涉行政處罰決定執(zhí)行情況和申請法院強制執(zhí)行的情況；三是檢察人員到違法占地現(xiàn)場進(jìn)行實地查看。最終查明：市國土資源局的行政處罰決定有充分的事實根據(jù)，申請法院強制執(zhí)行符合法律規(guī)定，目前行政處罰決定中罰款仍未繳納，法院裁定拆除的地上建筑物和設(shè)施亦未被拆除。
監(jiān)督意見。2018年5月，區(qū)人民檢察院分別向區(qū)人民法院和某鎮(zhèn)政府提出檢察建議，建議區(qū)人民法院查明該案未就行政處罰決定第4項罰款作出裁定的原因，并依法處理，建議某鎮(zhèn)政府查明違法建筑物和設(shè)施未拆除的原因，并依法處置。
監(jiān)督結(jié)果。區(qū)人民法院收到檢察建議后于2018年5月30日作出補充裁定，準(zhǔn)予強制執(zhí)行市國土資源局作出的13856.06元罰款決定，7月該款執(zhí)行到位。某鎮(zhèn)政府收到檢察建議后，迅速行動，案涉違法建筑物和設(shè)施于2018年7月被拆除。
專項監(jiān)督。區(qū)人民檢察院在辦理該案過程中，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村違法占地行政處罰未執(zhí)行到位問題突出，遂決定就國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行開展專項監(jiān)督活動，共監(jiān)督法院裁定遺漏強制執(zhí)行請求事項等案件17件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道未執(zhí)行法院裁判文書確定的義務(wù)案件18件。市人民檢察院通過認(rèn)真研究后發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)類似問題較多，遂于2018年5月在全市檢察機關(guān)開展專項監(jiān)督活動。截至2019年2月專項活動結(jié)束時，通過檢察機關(guān)監(jiān)督，全市共整治拆除各類違法建筑物及設(shè)施45.5萬平方米，恢復(fù)土地原狀23萬平方米，退還非法占用土地21.7萬平方米。市中級人民法院針對檢察機關(guān)專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的問題，在全市法院系統(tǒng)開展專項評查，有效規(guī)范了行政非訴執(zhí)行的受理、審查和實施等活動。
【指導(dǎo)意義】
1．人民檢察院履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮既監(jiān)督人民法院公正司法又促進(jìn)行政機關(guān)依法行政的雙重功能，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。行政非訴執(zhí)行監(jiān)督對于促進(jìn)人民法院依法、公正、高效履行行政非訴執(zhí)行職能，促進(jìn)行政機關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會秩序，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，具有重要作用。人民檢察院對人民法院行政非訴執(zhí)行的受理、審查和實施等各個環(huán)節(jié)開展監(jiān)督，針對存在的違法情形提出檢察建議，有利于促進(jìn)人民法院依法審查行政決定、正確作出裁定并實施，防止對違法的行政決定予以強制執(zhí)行，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。開展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)注意審查行政行為的合法性，包括是否具備行政主體資格、是否明顯缺乏事實根據(jù)、是否明顯缺乏法律法規(guī)依據(jù)、是否損害被執(zhí)行人合法權(quán)益等。對于行政行為明顯違法，人民法院仍裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)向人民法院和行政機關(guān)提出檢察建議予以糾正，防止被執(zhí)行人合法權(quán)益受損。對于行政行為符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)行政相對人依法履行法定義務(wù)，支持行政機關(guān)依法行政。
2．人民法院對行政非訴執(zhí)行申請裁定遺漏請求事項的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法提出檢察建議予以監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第五十七條和第五十八條的規(guī)定，人民法院受理行政機關(guān)強制執(zhí)行申請后進(jìn)行書面審查，應(yīng)當(dāng)對行政機關(guān)提出的強制執(zhí)行申請請求事項作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。本案中，市國土資源局向區(qū)人民法院申請強制執(zhí)行的項目中包括強制執(zhí)行13856.06元罰款，但區(qū)人民法院卻未對該請求事項予以裁定，致使罰款無法通過強制執(zhí)行方式收繳，影響了行政決定的公信力。人民檢察院應(yīng)當(dāng)對人民法院遺漏申請事項的裁定依法提出檢察建議予以糾正。
3．人民檢察院應(yīng)當(dāng)堅持在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案的理念，在辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件過程中，注重以個案為突破口，積極開展專項活動，促進(jìn)一個區(qū)域內(nèi)一類問題的解決。人民檢察院履行行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)，要注重舉一反三，深挖細(xì)查，以小見大，以點帶面，針對人民法院行政非訴執(zhí)行受理、審查和實施等各個環(huán)節(jié)存在的普遍性問題開展專項活動，實現(xiàn)辦理一案、影響一片的監(jiān)督效果。某市兩級檢察機關(guān)在成功辦理本案的基礎(chǔ)上，開展專項監(jiān)督活動，有力推進(jìn)了全市國土資源領(lǐng)域“執(zhí)行難”等問題的解決，促進(jìn)了行政管理目標(biāo)的實現(xiàn)。市中級人民法院針對檢察機關(guān)專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)的問題，在全市法院系統(tǒng)開展專項評查，規(guī)范了行政非訴執(zhí)行活動。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條、第九十七條、第一百零一條
《中華人民共和國民事訴訟法》第二百三十五條
《中華人民共和國行政強制法》第五十三條、第五十七條、第五十八條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第二十九條
《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》第一條、第二十一條
《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第十一條
