某實(shí)業(yè)公司訴某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局征收補(bǔ)償認(rèn)定糾紛抗訴案
（檢例第57號(hào)）
【關(guān)鍵詞】
行政抗訴 征收補(bǔ)償 依職權(quán)監(jiān)督 調(diào)查核實(shí)
【要旨】
人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場(chǎng)，既保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，又支持合法的行政行為。依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序，不以當(dāng)事人向人民法院申請(qǐng)?jiān)賹彏榍疤帷ＵJ(rèn)為行政判決、裁定可能存在錯(cuò)誤，通過(guò)書面審查難以認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。
【基本案情】
2015年9月，某市政府決定對(duì)某片區(qū)實(shí)施棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋征收，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（簡(jiǎn)稱市住建局）依據(jù)土地房屋登記卡、測(cè)繪報(bào)告及房屋分戶面積明細(xì)表，向某實(shí)業(yè)公司作出房屋征收補(bǔ)償面積的復(fù)函，認(rèn)定案涉大廈第四層存在自行加建面積為203.78平方米，第五層存在自行加建面積為929.93平方米，對(duì)自行加建部分按照建安成本給予某實(shí)業(yè)公司補(bǔ)償。實(shí)業(yè)公司不服，認(rèn)為第四層的203.78平方米和第五層的187.26平方米是規(guī)劃許可允許建造且在案涉大廈建成時(shí)一并建造完成，并系經(jīng)過(guò)法院裁定、判決而合法受讓，遂向該市某區(qū)人民法院起訴，請(qǐng)求：確認(rèn)復(fù)函違法并撤銷；確認(rèn)爭(zhēng)議部分建筑合法并按非住宅房屋價(jià)值給予補(bǔ)償。
2016年8月1日，區(qū)人民法院作出行政判決，認(rèn)為：案涉大廈目前尚未取得房屋所有權(quán)證，應(yīng)當(dāng)以規(guī)劃許可的建筑面積來(lái)認(rèn)定是否屬于自行加建面積。土地房屋登記卡記載的面積，連同第四層和第五層的爭(zhēng)議面積，共計(jì)5560.55平方米，未超過(guò)規(guī)劃許可證件載明的面積5674.62平方米，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定爭(zhēng)議建筑具有合法效力。某測(cè)繪公司2011年11月13日受法院委托，對(duì)案涉大廈進(jìn)行測(cè)繪后出具了測(cè)繪報(bào)告，2015年12月25日該測(cè)繪公司受市政府委托對(duì)該大廈測(cè)繪后出具測(cè)繪報(bào)告及房屋分戶面積明細(xì)表，二者相互矛盾，2011年測(cè)繪報(bào)告被市中級(jí)人民法院另案判決采信在先，其證明效力應(yīng)當(dāng)優(yōu)于2015年出具的房屋分戶面積明細(xì)表，因此對(duì)市住建局復(fù)函依據(jù)的房屋分戶面積明細(xì)表不予采信。該判決還認(rèn)為：該市中級(jí)人民法院另案民事判決將爭(zhēng)議建筑作為合法財(cái)產(chǎn)分割歸某實(shí)業(yè)公司所有，是發(fā)生法律效力的物權(quán)設(shè)立決定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定爭(zhēng)議的面積不是自行加建的面積。遂判決確認(rèn)市住建局復(fù)函違法，責(zé)令其對(duì)爭(zhēng)議部分建筑按非住宅房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)給予安置補(bǔ)償或者貨幣補(bǔ)償。
一審判決后，雙方當(dāng)事人均未提起上訴，也未申請(qǐng)?jiān)賹彙?/p>
【檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督情況】
線索發(fā)現(xiàn)。2018年4月，該市人民檢察院在處理當(dāng)事人來(lái)函信件中發(fā)現(xiàn)該案判決可能存在錯(cuò)誤，非住宅補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（每平方米約3萬(wàn)元）與建安成本（每平方米約2000元）差距巨大，如果按照判決進(jìn)行補(bǔ)償，不僅放縱違法建設(shè)行為，而且政府將多支付補(bǔ)償款1000余萬(wàn)元，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條第一項(xiàng)之規(guī)定，決定依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。
調(diào)查核實(shí)。市人民檢察院在審查案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)一審期間實(shí)業(yè)公司提供的案涉大廈規(guī)劃許可證件復(fù)印件是判決的關(guān)鍵證據(jù)之一，與其他證據(jù)存在矛盾，遂開展了以下調(diào)查核實(shí)工作：一是向法院調(diào)取案件卷宗材料；二是向市規(guī)劃委員會(huì)、市不動(dòng)產(chǎn)登記中心等單位調(diào)取規(guī)劃許可證件及相關(guān)文件；三是向市不動(dòng)產(chǎn)登記中心等單位及工作人員詢問(wèn)了解規(guī)劃許可證件等文件復(fù)印件的來(lái)源和審核情況。經(jīng)對(duì)以上材料進(jìn)行審查和比對(duì)，發(fā)現(xiàn)法院卷宗中的規(guī)劃許可證件等文件復(fù)印件記載的面積與市規(guī)劃委員會(huì)保存的規(guī)劃許可證件等文件原件記載的面積不一致。最終查明：實(shí)業(yè)公司向法院提供的規(guī)劃許可證件等三份文件復(fù)印件，是從市不動(dòng)產(chǎn)登記中心查詢復(fù)印的，而該中心保存的這三份材料又是實(shí)業(yè)公司在申請(qǐng)辦理房證時(shí)提供的復(fù)印件。市規(guī)劃委員會(huì)于2018年7月19日向人民檢察院出具的《關(guān)于協(xié)助說(shuō)明規(guī)劃許可相關(guān)內(nèi)容的復(fù)函》證明：案涉大廈建筑規(guī)劃許可總建筑面積為5074.62平方米。據(jù)此認(rèn)定，實(shí)業(yè)公司提供的規(guī)劃許可證件等3份文件復(fù)印件中5674.62平方米的面積系經(jīng)涂改，規(guī)劃許可的建筑面積應(yīng)為5074.62平方米，二者相差600平方米。
監(jiān)督意見(jiàn)。市人民檢察院審查后，認(rèn)為區(qū)人民法院行政判決認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)系變?cè)?，且事?shí)認(rèn)定和法律適用存在錯(cuò)誤。第一，2015年測(cè)繪報(bào)告的房屋分戶面積明細(xì)表是受市人民政府委托，為了征收某片區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目房屋，對(duì)整個(gè)大廈建筑面積包括合法、非法加建面積而進(jìn)行的測(cè)繪，應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定爭(zhēng)議面積是否屬于合法建筑面積的依據(jù)。而2011年測(cè)繪報(bào)告則是另案為了處理有關(guān)當(dāng)事人關(guān)于某酒店共有產(chǎn)權(quán)民事糾紛而進(jìn)行的測(cè)繪，未就爭(zhēng)議建筑部分是否合法予以認(rèn)定或區(qū)分，不應(yīng)作為認(rèn)定建筑是否合法的依據(jù)。第二，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)情況，判決認(rèn)定規(guī)劃許可面積錯(cuò)誤，以此為標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定實(shí)際建筑面積未超過(guò)規(guī)劃許可面積也存在錯(cuò)誤。第三，根據(jù)市國(guó)土局土地房屋登記卡及附件、2015年測(cè)繪報(bào)告的房屋分戶面積明細(xì)表等證據(jù)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定第四層、第五層存在擅自加建。第四，另案民事判決是對(duì)房屋權(quán)屬進(jìn)行的分割和劃分，不應(yīng)當(dāng)作為認(rèn)定建筑是否合法的依據(jù)。判決認(rèn)定爭(zhēng)議建筑不是自行加建，存在錯(cuò)誤。市人民檢察院遂于2018年11月22日依法向市中級(jí)人民法院提出抗訴。
監(jiān)督結(jié)果。市中級(jí)人民法院經(jīng)過(guò)審查，于2018年12月3日作出行政裁定書，指令某區(qū)人民法院再審。2019年1月8日，實(shí)業(yè)公司向某區(qū)人民法院提交撤訴申請(qǐng)。某區(qū)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十二條之規(guī)定，裁定：（1）撤銷本院原行政判決書；（2）準(zhǔn)許實(shí)業(yè)公司撤回對(duì)市住建局的起訴。
2019年3月6日，市中級(jí)人民法院對(duì)實(shí)業(yè)公司另案起訴的市住建局強(qiáng)制拆除行為違法及賠償糾紛案作出終審行政判決，認(rèn)定實(shí)業(yè)公司提交的案涉大廈規(guī)劃許可證件等文件中5674.62平方米是經(jīng)涂改后的面積，規(guī)劃許可建筑面積應(yīng)為5074.62平方米。實(shí)業(yè)公司對(duì)法院認(rèn)定的上述事實(shí)無(wú)異議。該案最終判決駁回實(shí)業(yè)公司的訴訟請(qǐng)求。對(duì)變?cè)熳C據(jù)行為的責(zé)任追究，另案處理。
【指導(dǎo)意義】
1．人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場(chǎng)，既注重保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，也注重支持合法的行政行為，保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。人民檢察院行政訴訟監(jiān)督的重要任務(wù)是維護(hù)社會(huì)公平正義，監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)居中監(jiān)督，不偏不倚，依法審查人民法院判決、裁定所基于的事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，發(fā)現(xiàn)行政判決、裁定確有錯(cuò)誤，符合法定監(jiān)督條件的，依法提出抗訴或再審檢察建議。本案中，人民檢察院通過(guò)抗訴，監(jiān)督人民法院糾正了錯(cuò)誤判決，保護(hù)了國(guó)家利益，維護(hù)了社會(huì)公平正義。
2．人民檢察院依職權(quán)對(duì)行政裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，不以當(dāng)事人申請(qǐng)法院再審為前提。按照案件來(lái)源劃分，對(duì)行政裁判結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督分為當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督和依職權(quán)監(jiān)督兩類。法律規(guī)定當(dāng)事人在申請(qǐng)檢察建議或抗訴之前應(yīng)當(dāng)向法院提出再審申請(qǐng)，目的是為了防止當(dāng)事人就同一案件重復(fù)申請(qǐng)、司法機(jī)關(guān)多頭審查。人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是公共利益的代表，擔(dān)負(fù)著維護(hù)司法公正、保證法律統(tǒng)一正確實(shí)施、維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要任務(wù)，對(duì)于符合《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條規(guī)定的行政訴訟案件，應(yīng)當(dāng)從監(jiān)督人民法院依法審判、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政的目的出發(fā)，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能作用，依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，不受當(dāng)事人是否申請(qǐng)?jiān)賹彽南拗?。本案中，雖然當(dāng)事人未上訴也未向法院申請(qǐng)?jiān)賹?，但人民檢察院發(fā)現(xiàn)存在損害國(guó)家利益的情形，遂按照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條第一項(xiàng)的規(guī)定，依職權(quán)啟動(dòng)了監(jiān)督程序。
3．人民檢察院進(jìn)行行政訴訟監(jiān)督，通過(guò)書面審查卷宗、當(dāng)事人提供的材料等對(duì)有關(guān)案件事實(shí)難以認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。《人民檢察院組織法》規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督權(quán)，可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。辦理行政訴訟監(jiān)督案件，通過(guò)對(duì)卷宗、當(dāng)事人提供的材料等進(jìn)行書面審查后，對(duì)有關(guān)事實(shí)仍然難以認(rèn)定的，為查清案件事實(shí)，確保精準(zhǔn)監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》等相關(guān)規(guī)定，調(diào)查核實(shí)可以采取以下措施：（1）查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料；（2）詢問(wèn)當(dāng)事人或者案外人；（3）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)專門問(wèn)題的意見(jiàn)；（4）委托鑒定、評(píng)估、審計(jì)；（5）勘驗(yàn)物證、現(xiàn)場(chǎng)；（6）查明案件事實(shí)所需要采取的其他措施。調(diào)查核實(shí)的目的在于查明人民法院的行政判決、裁定是否存在錯(cuò)誤，審判和執(zhí)行活動(dòng)是否符合法律規(guī)定，為決定是否監(jiān)督提供依據(jù)和參考。本案中，市住建局作出復(fù)函時(shí)已有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，并在訴訟中及時(shí)向法庭提交，但法院因采信原告提供的虛假證據(jù)作出了錯(cuò)誤判決。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)調(diào)查核實(shí)，向原審人民法院調(diào)取案件卷宗，向規(guī)劃部門調(diào)取規(guī)劃許可證件等文件原件，向出具書證的不動(dòng)產(chǎn)登記中心及工作人員了解詢問(wèn)規(guī)劃許可證件等文件復(fù)印件的形成過(guò)程，進(jìn)而查明原審判決采信的關(guān)鍵證據(jù)存在涂改，為檢察機(jī)關(guān)依法提出抗訴提供了根據(jù)。
【相關(guān)規(guī)定】
《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》第六條、第二十一條
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條、第九十三條、第一百零一條
《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第二百一十條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條、第十三條、第三十六條
《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第六十六條
