某實業(yè)公司訴某市住房和城鄉(xiāng)建設局征收補償認定糾紛抗訴案
（檢例第57號）
【關鍵詞】
行政抗訴 征收補償 依職權監(jiān)督 調(diào)查核實
【要旨】
人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當秉持客觀公正立場，既保護行政相對人的合法權益，又支持合法的行政行為。依職權啟動監(jiān)督程序，不以當事人向人民法院申請再審為前提。認為行政判決、裁定可能存在錯誤，通過書面審查難以認定的，應當進行調(diào)查核實。
【基本案情】
2015年9月，某市政府決定對某片區(qū)實施棚戶區(qū)改造項目房屋征收，市住房和城鄉(xiāng)建設局（簡稱市住建局）依據(jù)土地房屋登記卡、測繪報告及房屋分戶面積明細表，向某實業(yè)公司作出房屋征收補償面積的復函，認定案涉大廈第四層存在自行加建面積為203.78平方米，第五層存在自行加建面積為929.93平方米，對自行加建部分按照建安成本給予某實業(yè)公司補償。實業(yè)公司不服，認為第四層的203.78平方米和第五層的187.26平方米是規(guī)劃許可允許建造且在案涉大廈建成時一并建造完成，并系經(jīng)過法院裁定、判決而合法受讓，遂向該市某區(qū)人民法院起訴，請求：確認復函違法并撤銷；確認爭議部分建筑合法并按非住宅房屋價值給予補償。
2016年8月1日，區(qū)人民法院作出行政判決，認為：案涉大廈目前尚未取得房屋所有權證，應當以規(guī)劃許可的建筑面積來認定是否屬于自行加建面積。土地房屋登記卡記載的面積，連同第四層和第五層的爭議面積，共計5560.55平方米，未超過規(guī)劃許可證件載明的面積5674.62平方米，應當認定爭議建筑具有合法效力。某測繪公司2011年11月13日受法院委托，對案涉大廈進行測繪后出具了測繪報告，2015年12月25日該測繪公司受市政府委托對該大廈測繪后出具測繪報告及房屋分戶面積明細表，二者相互矛盾，2011年測繪報告被市中級人民法院另案判決采信在先，其證明效力應當優(yōu)于2015年出具的房屋分戶面積明細表，因此對市住建局復函依據(jù)的房屋分戶面積明細表不予采信。該判決還認為：該市中級人民法院另案民事判決將爭議建筑作為合法財產(chǎn)分割歸某實業(yè)公司所有，是發(fā)生法律效力的物權設立決定，應當認定爭議的面積不是自行加建的面積。遂判決確認市住建局復函違法，責令其對爭議部分建筑按非住宅房屋的補償標準給予安置補償或者貨幣補償。
一審判決后，雙方當事人均未提起上訴，也未申請再審。
【檢察機關監(jiān)督情況】
線索發(fā)現(xiàn)。2018年4月，該市人民檢察院在處理當事人來函信件中發(fā)現(xiàn)該案判決可能存在錯誤，非住宅補償標準（每平方米約3萬元）與建安成本（每平方米約2000元）差距巨大，如果按照判決進行補償，不僅放縱違法建設行為，而且政府將多支付補償款1000余萬元，嚴重損害國家利益，根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條第一項之規(guī)定，決定依職權啟動監(jiān)督程序。
調(diào)查核實。市人民檢察院在審查案件過程中，發(fā)現(xiàn)一審期間實業(yè)公司提供的案涉大廈規(guī)劃許可證件復印件是判決的關鍵證據(jù)之一，與其他證據(jù)存在矛盾，遂開展了以下調(diào)查核實工作：一是向法院調(diào)取案件卷宗材料；二是向市規(guī)劃委員會、市不動產(chǎn)登記中心等單位調(diào)取規(guī)劃許可證件及相關文件；三是向市不動產(chǎn)登記中心等單位及工作人員詢問了解規(guī)劃許可證件等文件復印件的來源和審核情況。經(jīng)對以上材料進行審查和比對，發(fā)現(xiàn)法院卷宗中的規(guī)劃許可證件等文件復印件記載的面積與市規(guī)劃委員會保存的規(guī)劃許可證件等文件原件記載的面積不一致。最終查明：實業(yè)公司向法院提供的規(guī)劃許可證件等三份文件復印件，是從市不動產(chǎn)登記中心查詢復印的，而該中心保存的這三份材料又是實業(yè)公司在申請辦理房證時提供的復印件。市規(guī)劃委員會于2018年7月19日向人民檢察院出具的《關于協(xié)助說明規(guī)劃許可相關內(nèi)容的復函》證明：案涉大廈建筑規(guī)劃許可總建筑面積為5074.62平方米。據(jù)此認定，實業(yè)公司提供的規(guī)劃許可證件等3份文件復印件中5674.62平方米的面積系經(jīng)涂改，規(guī)劃許可的建筑面積應為5074.62平方米，二者相差600平方米。
監(jiān)督意見。市人民檢察院審查后，認為區(qū)人民法院行政判決認定事實的主要證據(jù)系變造，且事實認定和法律適用存在錯誤。第一，2015年測繪報告的房屋分戶面積明細表是受市人民政府委托，為了征收某片區(qū)棚戶區(qū)改造項目房屋，對整個大廈建筑面積包括合法、非法加建面積而進行的測繪，應當作為認定爭議面積是否屬于合法建筑面積的依據(jù)。而2011年測繪報告則是另案為了處理有關當事人關于某酒店共有產(chǎn)權民事糾紛而進行的測繪，未就爭議建筑部分是否合法予以認定或區(qū)分，不應作為認定建筑是否合法的依據(jù)。第二，根據(jù)檢察機關調(diào)查核實情況，判決認定規(guī)劃許可面積錯誤，以此為標準認定實際建筑面積未超過規(guī)劃許可面積也存在錯誤。第三，根據(jù)市國土局土地房屋登記卡及附件、2015年測繪報告的房屋分戶面積明細表等證據(jù)，應當認定第四層、第五層存在擅自加建。第四，另案民事判決是對房屋權屬進行的分割和劃分，不應當作為認定建筑是否合法的依據(jù)。判決認定爭議建筑不是自行加建，存在錯誤。市人民檢察院遂于2018年11月22日依法向市中級人民法院提出抗訴。
監(jiān)督結果。市中級人民法院經(jīng)過審查，于2018年12月3日作出行政裁定書，指令某區(qū)人民法院再審。2019年1月8日，實業(yè)公司向某區(qū)人民法院提交撤訴申請。某區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條之規(guī)定，裁定：（1）撤銷本院原行政判決書；（2）準許實業(yè)公司撤回對市住建局的起訴。
2019年3月6日，市中級人民法院對實業(yè)公司另案起訴的市住建局強制拆除行為違法及賠償糾紛案作出終審行政判決，認定實業(yè)公司提交的案涉大廈規(guī)劃許可證件等文件中5674.62平方米是經(jīng)涂改后的面積，規(guī)劃許可建筑面積應為5074.62平方米。實業(yè)公司對法院認定的上述事實無異議。該案最終判決駁回實業(yè)公司的訴訟請求。對變造證據(jù)行為的責任追究，另案處理。
【指導意義】
1．人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應當秉持客觀公正立場，既注重保護公民、法人和其他組織的合法權益，也注重支持合法的行政行為，保護國家利益和社會公共利益。人民檢察院行政訴訟監(jiān)督的重要任務是維護社會公平正義，監(jiān)督人民法院依法審判和執(zhí)行，促進行政機關依法行政。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，應當居中監(jiān)督，不偏不倚，依法審查人民法院判決、裁定所基于的事實根據(jù)和法律依據(jù)，發(fā)現(xiàn)行政判決、裁定確有錯誤，符合法定監(jiān)督條件的，依法提出抗訴或再審檢察建議。本案中，人民檢察院通過抗訴，監(jiān)督人民法院糾正了錯誤判決，保護了國家利益，維護了社會公平正義。
2．人民檢察院依職權對行政裁判結果進行監(jiān)督，不以當事人申請法院再審為前提。按照案件來源劃分，對行政裁判結果進行監(jiān)督分為當事人申請監(jiān)督和依職權監(jiān)督兩類。法律規(guī)定當事人在申請檢察建議或抗訴之前應當向法院提出再審申請，目的是為了防止當事人就同一案件重復申請、司法機關多頭審查。人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關，是公共利益的代表，擔負著維護司法公正、保證法律統(tǒng)一正確實施、維護國家利益和社會公共利益的重要任務，對于符合《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條規(guī)定的行政訴訟案件，應當從監(jiān)督人民法院依法審判、促進行政機關依法行政的目的出發(fā)，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能作用，依職權主動進行監(jiān)督，不受當事人是否申請再審的限制。本案中，雖然當事人未上訴也未向法院申請再審，但人民檢察院發(fā)現(xiàn)存在損害國家利益的情形，遂按照《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條第一項的規(guī)定，依職權啟動了監(jiān)督程序。
3．人民檢察院進行行政訴訟監(jiān)督，通過書面審查卷宗、當事人提供的材料等對有關案件事實難以認定的，應當進行調(diào)查核實?！度嗣駲z察院組織法》規(guī)定，人民檢察院行使法律監(jiān)督權，可以進行調(diào)查核實。辦理行政訴訟監(jiān)督案件，通過對卷宗、當事人提供的材料等進行書面審查后，對有關事實仍然難以認定的，為查清案件事實，確保精準監(jiān)督，應當進行調(diào)查核實。根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》等相關規(guī)定，調(diào)查核實可以采取以下措施：（1）查詢、調(diào)取、復制相關證據(jù)材料；（2）詢問當事人或者案外人；（3）咨詢專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；（4）委托鑒定、評估、審計；（5）勘驗物證、現(xiàn)場；（6）查明案件事實所需要采取的其他措施。調(diào)查核實的目的在于查明人民法院的行政判決、裁定是否存在錯誤，審判和執(zhí)行活動是否符合法律規(guī)定，為決定是否監(jiān)督提供依據(jù)和參考。本案中，市住建局作出復函時已有事實根據(jù)和法律依據(jù)，并在訴訟中及時向法庭提交，但法院因采信原告提供的虛假證據(jù)作出了錯誤判決。檢察機關通過調(diào)查核實，向原審人民法院調(diào)取案件卷宗，向規(guī)劃部門調(diào)取規(guī)劃許可證件等文件原件，向出具書證的不動產(chǎn)登記中心及工作人員了解詢問規(guī)劃許可證件等文件復印件的形成過程，進而查明原審判決采信的關鍵證據(jù)存在涂改，為檢察機關依法提出抗訴提供了根據(jù)。
【相關規(guī)定】
《中華人民共和國人民檢察院組織法》第六條、第二十一條
《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十三條、第一百零一條
《中華人民共和國民事訴訟法》第二百一十條
《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第九條、第十三條、第三十六條
《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第六十六條
