《刑事審判參考》（2016 年 12 月·總第 105 集 ）
［第1121號(hào)］歐某1、關(guān)某2非法從事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)經(jīng)營(yíng)案-未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可擅自從事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的行為如何定性
節(jié)選裁判說(shuō)理部分，僅為個(gè)人學(xué)習(xí)、研究，如有侵權(quán)，立即刪除：
一、主要問(wèn)題
未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可擅自從事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的行為，如何定性?
二、裁判理由
本案審理過(guò)程中，對(duì)被告人歐某1、關(guān)某2未取絳道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可擅自從事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的行為，如何定性，存在兩種意見(jiàn)：
一種意見(jiàn)認(rèn)為，不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。其理由是(1)非法經(jīng)營(yíng)罪的范圍應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制，在缺乏司法解釋規(guī)定的情況下，認(rèn)定被告人歐某1、關(guān)某2的行為構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪欠缺法律依據(jù)。 (2)雖然從事道路客運(yùn)經(jīng)營(yíng)有一定準(zhǔn)人條件，但從審批程序來(lái)看，客運(yùn)經(jīng)營(yíng)僅為一般行政許可經(jīng)營(yíng)，而非與煙草、食鹽等相提并論的國(guó)家特許經(jīng)營(yíng)，故歐某1、關(guān)某2未經(jīng)許可從事非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的行為不能適用刑法第二百二十五條第一項(xiàng)的規(guī)定。(3)未經(jīng)許可非法從事客運(yùn)經(jīng)管的行為亦不屬于"其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為"，非法從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為雖然在一定程度上破壞了道路客運(yùn)市場(chǎng)秩序，但沒(méi)有嚴(yán)重影響特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的市場(chǎng)秩序，不屬于非法經(jīng)營(yíng)罪的調(diào)整對(duì)象，
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪。其理由是歐某1、關(guān)某2的行為違反了《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》(以下簡(jiǎn)稱《道路運(yùn)輸條例》)和《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》等國(guó)家規(guī)定， 屬于非法經(jīng)營(yíng)罪中"其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩中的非法經(jīng)營(yíng)行為"。未經(jīng)許可擅自從事非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的危害不僅體現(xiàn)在結(jié)果危害，而且體現(xiàn)在潛在危害，其不僅對(duì)正常的客運(yùn)經(jīng)營(yíng)秩序造成嚴(yán)重破壞，而且導(dǎo)致潛在的危險(xiǎn)因素大量增加如引發(fā)超載以及因超載而頻發(fā)的交通事故問(wèn)題。因此，對(duì)于未經(jīng)許可擅自從事非法客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的行為，情節(jié)嚴(yán)重的、應(yīng)當(dāng)按照非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任。
我們贊同后一種意見(jiàn)。具體理由如下：
(一)未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可擅自從事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，違反了國(guó)家規(guī)定
根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》第十條的規(guī)定，申請(qǐng)從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)向相應(yīng)級(jí)別的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)并提交相關(guān)材料。道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)經(jīng)審查作出許可或者不予許可的決 定。予以許可的，向申請(qǐng)人頒發(fā)道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證，并向申請(qǐng)人投入運(yùn)輸?shù)能囕v配發(fā)車輛 營(yíng)運(yùn)證?？瓦\(yùn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)持道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證依法向工商行政管理機(jī)關(guān)辦理有關(guān)登記手 續(xù)，根據(jù)《道路運(yùn)輸條例》第六十四條的規(guī)定，未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自隊(duì)事道路運(yùn) 輸經(jīng)營(yíng)的，由縣級(jí)以上道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止經(jīng)營(yíng)有違法聽(tīng)得的，沒(méi)收違法所得，構(gòu)成 犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。同時(shí)，根據(jù) 2011 年修訂的《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十四條的規(guī)定，對(duì)于無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為，由工商行政管理部門依法予以取締，沒(méi)收違法所得觸犯刑律的，依照刑法關(guān)于非法經(jīng)營(yíng)罪、重大責(zé)任事故罪、重大勞動(dòng)安全事故罪、危險(xiǎn)物品肇事罪或 者其他罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任。
根據(jù)上述規(guī)定，從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)具備一定的條件，依照相關(guān)規(guī)定程序申請(qǐng)獲得經(jīng)營(yíng)許可。必須具備"有與其(申請(qǐng)人)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)相適應(yīng)并經(jīng)檢測(cè)合格的車輛、有符合相關(guān)條件的駕駛?cè)藛T、有健全的安全生產(chǎn)管理制度"三個(gè)條件。申請(qǐng)從事班線客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的，還應(yīng)當(dāng)有明確的線路和站點(diǎn)方案。符合上述條件的，可以向有關(guān)道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)。申請(qǐng)人取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證后，向工商行政管理機(jī)關(guān)辦理有關(guān)登記手續(xù)?？梢?jiàn)，歐某1、關(guān)某2未取得道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可，擅自從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的行為違反了《道路運(yùn)輸條例》和《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院〈關(guān)于準(zhǔn)確理解和適用刑法中。國(guó)家規(guī)定"的有關(guān)問(wèn)題的通知〉》(法[2011]155 號(hào))的規(guī)定，《道路運(yùn)輸條例》和《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》都屬于刑法中的"國(guó)家規(guī)定"，因此，歐某1、關(guān)某2的行為違反了國(guó)家規(guī)定。
(二)非法從事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)屬于"其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為"
判斷某類經(jīng)營(yíng)行為是否屬于"其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為"，是對(duì)某類非法經(jīng)營(yíng)行為的屬性進(jìn)行判斷，因此與情節(jié)是否嚴(yán)重的認(rèn)定屬于不同層面的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)撇開(kāi)個(gè)案特 殊情節(jié)，從刑法因果關(guān)系的角度把握該類行為產(chǎn)生的實(shí)際危害和潛在危害，并以此進(jìn)行綜合認(rèn)定。
非法從事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不但嚴(yán)重?cái)_亂道路運(yùn)輸市場(chǎng)秩序和行業(yè)秩序，危害人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，侵害合法經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，影響行業(yè)和社會(huì)的穩(wěn)定，影響道路交通安 全和城市形象，而且導(dǎo)致交通事故頻發(fā)，引發(fā)正規(guī)營(yíng)運(yùn)車主罷工和群眾上訪萇至暴力抗法的 現(xiàn)象在全國(guó)范圍內(nèi)都比較普遍。(1)危害人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。在脫離相關(guān)主管機(jī)關(guān)有效監(jiān)督管理的情況下，非法營(yíng)運(yùn)安全隱患只會(huì)不斷增多。非法營(yíng)運(yùn)車輛大都車況不佳、安全性能差、從業(yè)人員駕駛技術(shù)和交通安全意識(shí)良莠不齊，容易導(dǎo)致交通事故多發(fā)、頻發(fā)。(2) 引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。非法營(yíng)運(yùn)與團(tuán)伙經(jīng)營(yíng)、暴力抗法等社會(huì)問(wèn)題往往相伴相生，嚴(yán)重影響社會(huì)治安秩序。近年來(lái)，各地法院辦理的多宗搶劫殺人案件，常有被告人或者被害人從事非法營(yíng)運(yùn)的因素。非法營(yíng)運(yùn)車輛多數(shù)無(wú)保險(xiǎn)，在營(yíng)運(yùn)中一旦發(fā)生事故，乘客的合法權(quán)益得不到保障，容易激發(fā)上訪、鬧訪等群體性事件，嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定?？梢?jiàn)，非法營(yíng)運(yùn)已成為引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素中一個(gè)不容忽視的問(wèn)題。(3)破壞正常的市場(chǎng)秩序。非法營(yíng)運(yùn)公司不繳納稅費(fèi)，造成國(guó)家的稅收流失；爭(zhēng)搶客源、搶奪市場(chǎng)份額，使正規(guī)的客運(yùn)站點(diǎn)和合法營(yíng)運(yùn)者收人減少，損害合法營(yíng)運(yùn)車輛的正當(dāng)權(quán)益，影響行業(yè)穩(wěn)定；由于其沒(méi)有納人正常的管理體系， 相關(guān)部門平時(shí)也無(wú)法對(duì)其進(jìn)行有效管理。(4)激發(fā)潛在的犯罪心理。因非法營(yíng)運(yùn)利潤(rùn)率極高， 絕大多數(shù)非法營(yíng)運(yùn)車主一直在觀望，如果此類行為不能得到有效遏制，將會(huì)激發(fā)更多的非法營(yíng)運(yùn)車輛參與非法營(yíng)運(yùn)。
本案中，歐某1、關(guān)某2組織非法營(yíng)運(yùn)的規(guī)模大，參與非法營(yíng)運(yùn)的車輛和人員多，雖無(wú)證據(jù)證明已發(fā)生客觀危害結(jié)果，但潛在的社會(huì)危害嚴(yán)重。綜合實(shí)際危害結(jié)果和潛在危害因素分析，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定歐某1、關(guān)某2的非法營(yíng)運(yùn)行為屬于"其他嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的非法經(jīng)營(yíng)行為"。
(三)被告人歐某1、關(guān)某2的非法經(jīng)營(yíng)數(shù)額、違法所得應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為情節(jié)嚴(yán)重
本案中，"港粵快車"股東有 17 人，員工最高峰時(shí)有上百名，案發(fā)時(shí)還有 40 人左右，且分工明確，車輛調(diào)度、發(fā)車、跟車、客服均有專門管理人員；深圳和珠海每天至少對(duì)發(fā) 5 班車，周末和節(jié)假日班次更多，一般一輛車可以載 40 個(gè)左右乘客，周末和節(jié)假日幾乎是滿座(50 個(gè)左右)。如此大的規(guī)模，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)人自駕"黑車"的性質(zhì)范圍。本案認(rèn)定的被告人歐某1、關(guān)某2組織非法營(yíng)運(yùn)的時(shí)間是 2012 年 6 月至 12 月，統(tǒng)計(jì)的 2012 年 8 月至 9 月非法經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)途客運(yùn)業(yè)務(wù)的金額(180 余萬(wàn)元)，2012 年 8 月 1 日至 10 月 15 日的違法所得金額(90 余萬(wàn)元)，即僅統(tǒng)計(jì)了其中的一個(gè)時(shí)間段，其實(shí)際經(jīng)營(yíng)數(shù)額和違法所得數(shù)額應(yīng)當(dāng)更多。而且歐某1、關(guān)某2在運(yùn)營(yíng)車輛多次受到行政處罰的情況下，仍然從事非法營(yíng)運(yùn)活動(dòng)，故從經(jīng)營(yíng)數(shù)額、違法所得數(shù)額以及其他情節(jié)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)達(dá)到非法經(jīng)營(yíng)罪的人罪標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，鑒于非法從 事長(zhǎng)途大巴客運(yùn)營(yíng)運(yùn)活動(dòng)的復(fù)雜性，對(duì)此類行為不宜機(jī)械參照適用《最高人民檢察院、公安 部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(二)》第七十九條第八項(xiàng)的規(guī)定，故在暫無(wú)相關(guān)司法解釋對(duì)此類行為"情節(jié)嚴(yán)重"和"情節(jié)特別嚴(yán)重"明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，深圳市福田區(qū)人民法院認(rèn)定歐某1、關(guān)某2的行為構(gòu)成"情節(jié)嚴(yán)重"是妥當(dāng)?shù)摹?/span>
(四)行政處罰效果不佳體現(xiàn)出對(duì)非法從事大巴客運(yùn)營(yíng)運(yùn)活動(dòng)具有刑事處罰的必要性
對(duì)于社會(huì)危害嚴(yán)重的非法營(yíng)運(yùn)行為，行政處罰體現(xiàn)出威懾效力不足的問(wèn)題。本案被告人歐某1、關(guān)某2從事非法營(yíng)運(yùn)時(shí)間長(zhǎng)，在經(jīng)歷多次行政處罰后，依然不斷擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，體現(xiàn)出交通執(zhí)法的打擊手段和效果不能滿足打擊此類違法行為的需要。非法從事客運(yùn)營(yíng)運(yùn)的行為 屢禁不止，不僅直接侵犯合法經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，造成行業(yè)混亂，且容易引發(fā)其他犯罪，故加大 打擊力度，發(fā)揮刑罰的威懾功能具有一定的必要性和合理性。
同時(shí)，有必要強(qiáng)調(diào)的是，鑒于目前社會(huì)上出現(xiàn)的非法營(yíng)運(yùn)行為較為普遍，且原因復(fù)雜， 在司法實(shí)踐中一定要把握好是否追究刑事責(zé)任和追究刑事責(zé)任的范圍問(wèn)題。以非法經(jīng)營(yíng)罪追究刑事責(zé)任，主要是針對(duì)非法營(yíng)運(yùn)的出資者、組織者和主要管理者，特別是要打擊那些欺行霸市、采取非法手段裹挾國(guó)家行政執(zhí)法人員，帶有黑社會(huì)性質(zhì)的從事非法營(yíng)運(yùn)的團(tuán)伙和人員。 對(duì)于個(gè)人自駕"黑車"或者少數(shù)幾個(gè)人聯(lián)合從事非法營(yíng)運(yùn)，營(yíng)運(yùn)時(shí)間短、經(jīng)營(yíng)數(shù)額不大以及受雇用參與非法營(yíng)運(yùn)的，一般不予追究刑事責(zé)任，可以行政處罰等方式追究其行政違法責(zé)任。
(撰稿：最高人民法院刑二庭 許建華 劉曉虎審編：最高人民法院刑二庭 王曉東)
