來源：最高人民法院
發(fā)布時間：2023-01-11
指導(dǎo)性案例211號：銅仁市萬山區(qū)人民檢察院訴銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理職責行政公益訴訟案
（最高人民法院審判委員會討論通過 2022年12月30日發(fā)布）
關(guān)鍵詞 行政/行政公益訴訟/林業(yè)行政管理/行政處罰與刑罰銜接/特殊功能區(qū)環(huán)境修復(fù)
裁判要點
1.違法行為人的同一行為既違反行政法應(yīng)受行政處罰，又觸犯刑法應(yīng)受刑罰處罰的情形下，行政機關(guān)在將案件移送公安機關(guān)時不應(yīng)因案件移送而撤銷已經(jīng)作出的行政處罰。對刑事判決未涉及的行政處罰事項，行政機關(guān)在刑事判決生效后作出行政處罰決定的，人民法院應(yīng)予支持。
2.違法行為人在刑事判決中未承擔生態(tài)環(huán)境修復(fù)責任的，林業(yè)等行政主管部門應(yīng)當及時責令其依法履行修復(fù)義務(wù)，若違法行為人不履行或者不完全履行時應(yīng)組織代為履行。林業(yè)等行政主管部門未履行法定生態(tài)修復(fù)監(jiān)督管理職責，行政公益訴訟起訴人請求其依法履職的，人民法院應(yīng)予支持。
3.特殊功能區(qū)生態(tài)環(huán)境被破壞，原則上應(yīng)當原地修復(fù)。修復(fù)義務(wù)人或者代履行人主張異地修復(fù)，但不能證明原地修復(fù)已不可能或者沒有必要的，人民法院不予支持。
相關(guān)法條
《中華人民共和國森林法》（2019年修訂）第74條、第81條（本案適用的是2009年修正的《中華人民共和國森林法》第10條、第44條）
《中華人民共和國行政處罰法》（2021年修訂）第35條 （本案適用的是2017年修正的《中華人民共和國行政處罰法》第28條）
基本案情
2014年4月，被告人沈中祥投資設(shè)立一人公司武陵農(nóng)木業(yè)公司并任法定代表人。2014年5月至7月，該公司以修建種植、養(yǎng)殖場為由，在沒有辦理林地使用許可手續(xù)的情況下，雇傭施工隊使用挖掘機械在貴州省銅仁市萬山區(qū)茶店街道梅花村隘口山組及萬山區(qū)大坪鄉(xiāng)大坪村馬鞍山等處林地剝離地表植被進行挖掘，致使地表植被毀壞，山石裸露。經(jīng)鑒定，毀壞林地276.17畝，其中重點公益林49.38畝，一般公益林72.91畝，重點商品林108.93畝，一般商品林44.95畝。涉案公益林功能設(shè)定為水土保持和水源涵養(yǎng)。本案一審審理時，被毀壞林地部分新植馬尾松苗，苗木低矮枯黃，地表干涸破碎；水源涵養(yǎng)公益林部分未作任何處理，山巖裸露，碎石堆積，形如戈壁。
2015年1月，銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局（以下簡稱萬山區(qū)林業(yè)局）以上述行為涉嫌構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪移送銅仁市公安局萬山分局，但公安機關(guān)立案偵查后作撤案處理。萬山區(qū)林業(yè)局遂對沈中祥和武陵農(nóng)木業(yè)公司作出行政處罰決定：責令限期恢復(fù)原狀（未載明期限），并處罰款1841134元，但被處罰人均未履行。2016年1月20日，銅仁市公安局萬山分局重新立案偵查。次日，萬山區(qū)林業(yè)局撤銷上述行政處罰決定。2016年12月，銅仁市萬山區(qū)人民法院以（2016）黔0603刑初67號刑事判決，認定被告人沈中祥犯非法占用農(nóng)用地罪，判處有期徒刑二年，并處罰金人民幣五萬元。判決生效后，銅仁市萬山區(qū)人民檢察院向萬山區(qū)林業(yè)局發(fā)出檢察建議，建議其依法履行森林資源保護監(jiān)管職責，責令沈中祥限期恢復(fù)原狀，按每平方米10元至30元并處罰款。萬山區(qū)林業(yè)局書面回復(fù)，因沈中祥在服刑，公司倒閉，人員解散，無法實施復(fù)綠；林業(yè)局擬部分復(fù)綠造林，對其中難以復(fù)綠造林地塊異地補植復(fù)綠；按一事不再罰原則不予罰款處罰。
檢察機關(guān)以萬山區(qū)林業(yè)局既未對沈中祥作出行政處罰，也未采取有效措施予以補植復(fù)綠，沒有履行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責，導(dǎo)致林地被破壞的狀態(tài)持續(xù)存在，當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境遭受嚴重破壞為由提起行政公益訴訟，請求確認萬山區(qū)林業(yè)局未依法履行監(jiān)管職責的行為違法并判令其依法履行環(huán)境保護監(jiān)管職責。
裁判結(jié)果
貴州省遵義市播州區(qū)人民法院于2017年9月29日作出（2017）黔0321行初97號行政判決：由被告銅仁市萬山區(qū)林業(yè)局對沈中祥以銅仁市萬山區(qū)武陵農(nóng)木業(yè)生產(chǎn)開發(fā)有限公司名義毀壞銅仁市萬山區(qū)茶店街道梅花村隘口山組、大坪鄉(xiāng)大坪村馬鞍山林地補植復(fù)綠恢復(fù)原狀依法履行監(jiān)督管理法定職責，并限期完成復(fù)綠工程驗收。宣判后，雙方均未上訴，判決發(fā)生法律效力。
裁判理由
法院生效裁判認為：
一、萬山區(qū)林業(yè)局未依法履行職責
萬山區(qū)林業(yè)局作為萬山區(qū)人民政府林業(yè)行政主管部門，依照《中華人民共和國森林法》（2009年修改）第十條規(guī)定，負責對萬山區(qū)行政區(qū)域內(nèi)森林資源保護、利用、更新的監(jiān)督管理。萬山區(qū)林業(yè)局應(yīng)當依法履行職責，對違反林業(yè)管理法律、法規(guī)占用、毀壞森林資源、改變林地用途的行為依法查處。依照《中華人民共和國森林法》（2009年修改）第四十四條的規(guī)定，責令違法行為人停止違法行為并按法律規(guī)定補種樹木，違法行為人拒不補種或者補種不符合國家有關(guān)規(guī)定的，由林業(yè)主管部門代為補種，所需費用向違法行為人追償，但是萬山區(qū)林業(yè)局未依法履行職責。
二、公安機關(guān)立案偵查后，萬山區(qū)林業(yè)局撤銷行政處罰的決定違法
違法行為人的同一行為既違反行政法應(yīng)受行政處罰，又觸犯刑法應(yīng)受刑罰處罰的情形下，行政執(zhí)法機關(guān)在將案件移送司法機關(guān)之前已經(jīng)作出的行政處罰，折抵相同功能的刑罰。依照《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）第二十八條“違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當事人行政拘留的，應(yīng)當依法折抵相應(yīng)刑期。違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關(guān)已經(jīng)給予當事人罰款的，應(yīng)當折抵相應(yīng)罰金”，《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第十一條第三款“行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件前，已經(jīng)依法給予當事人罰款的，人民法院判處罰金時，依法折抵相應(yīng)罰金”的規(guī)定，這種折抵是執(zhí)行上的折抵，而不是處罰決定本身的折抵，且僅折抵懲罰功能相同的處罰，功能不同的處罰內(nèi)容不能折抵。因此，在刑事偵查立案前已經(jīng)作出的行政處罰不應(yīng)撤銷。萬山區(qū)林業(yè)局在將涉嫌犯罪的行政違法行為移送公安機關(guān)，公安機關(guān)立案后萬山區(qū)林業(yè)局又撤銷其在先已經(jīng)作出的行政處罰決定時，不但撤銷了與刑事裁判可能作出的罰金刑功能相同的罰款處罰，還一并撤銷了不屬于刑罰處罰功能的責令違法行為人補植復(fù)綠以恢復(fù)原狀的行政處罰。萬山區(qū)林業(yè)局這一撤銷行為違反了法律規(guī)定。
三、刑事判決生效后，萬山區(qū)林業(yè)局未責令違法行為人恢復(fù)被毀壞林地的行為違法
對刑事判決未涉及的處罰事項，行政機關(guān)在刑事判決生效后應(yīng)作出行政處罰決定。責令犯罪人補植復(fù)綠以修復(fù)環(huán)境，不屬于刑罰處罰范疇，而屬于法律賦予行政主管機關(guān)的行政權(quán)，屬于行政處罰范圍。刑事判決生效后，在先沒有作出行政處罰的，刑事判決生效后，行政機關(guān)不得基于同一行為作出與刑罰功能相同的行政處罰。在對違法行為人追究刑事責任后，刑罰處罰未涉及環(huán)境修復(fù)責任的，行政機關(guān)應(yīng)當依法作出決定，責令違法行為人按森林法要求種植樹木、修復(fù)環(huán)境。因此，萬山區(qū)林業(yè)局在刑事判決生效后應(yīng)當依法作出責令違法行為人履行補植復(fù)綠義務(wù)的行政處罰決定并監(jiān)督違法行為人履行，違法行為人拒不履行或者履行不合格的，應(yīng)當代為補植復(fù)綠，并責令違法行為人承擔費用。被告萬山區(qū)林業(yè)局未作出責令沈中祥及武陵農(nóng)木業(yè)公司補植復(fù)綠以恢復(fù)原狀并監(jiān)督履行的行為違法。
四、萬山區(qū)林業(yè)局未履行代為補植復(fù)綠職責
特殊功能區(qū)生態(tài)環(huán)境被破壞的，原則上應(yīng)當原地修復(fù)。修復(fù)義務(wù)人或者代履行人主張異地修復(fù)，但不能證明原地修復(fù)已不可能或者沒有必要的，人民法院不予支持。萬山區(qū)林業(yè)局在未作出責令違法行為人修復(fù)環(huán)境決定的情形下，會同鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等在被毀壞的林地上種植了部分樹苗，但效果較差，沒有保證成活率，沒有達到環(huán)境修復(fù)的目的。且對于毀壞嚴重，形同戈壁的土地未進行治理復(fù)綠。鑒于被毀壞林地及林木的公益林性質(zhì)和水源涵養(yǎng)、水土保持功能，補植復(fù)綠應(yīng)當就地進行，不得異地替代。萬山區(qū)林業(yè)局代為補植樹木的行為，雖已部分履行職責，但尚未正確、全面履行，仍應(yīng)繼續(xù)履行。
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