刑事審判參考（2020.5 總第121輯）
［第1332號(hào)］黎某某傳染病防治失職案-多種因素造成傳染病傳播或者流行時(shí)，對(duì)從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門工作人員失職行為，如何定罪量刑
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一、主要問題
在審理妨害預(yù)防控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件中， 有多種因素造成傳染 病傳播或者流行的情形下， 對(duì)從事傳染病防治的政府衛(wèi)生行政部門工作人員失職 行為應(yīng)如何定罪量刑？
二、裁判理由
傳染病疫情防控攸關(guān)人民健康、社會(huì)安定和國(guó)家安全。疫情就是命令， 防控就是 責(zé)任。疫情防控的有力保障是法治。我國(guó)歷來重視依法科學(xué)防控傳染病， 要求疫 情防控人員做到“守土盡責(zé)”，先后頒行《傳染病管理辦法》《傳染病防治法》《突 發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī) 1997 年刑法修訂時(shí)，專門設(shè)立了傳染病 防治失職罪。 203 年“非典”疫情發(fā)生后， 最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布 了《關(guān)于辦理妨害預(yù)防控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》 (以下簡(jiǎn)稱《解釋》)，對(duì)傳染病防治失職罪的主體范圍和“情節(jié)嚴(yán) 重”的四種情形作了具體規(guī)定。通常而言， 導(dǎo)致傳染病疫情發(fā)生和蔓延的原因有 很多種， 它既可能是相關(guān)人員的失職行為， 也可能是非人為因素， 以及人為與非 人為因素疊加所致。為了保障相關(guān)人員依法履職， 避免因不當(dāng)追究對(duì)疫情防控產(chǎn) 生消極影響， 在追究相關(guān)人員失職行為的刑事責(zé)任時(shí)， 需要嚴(yán)格依照法律法規(guī)及 司法解釋，準(zhǔn)確執(zhí)行寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。結(jié)合本案，具體分析如下：
(一)關(guān)于本罪與一般工作失誤的區(qū)別
根據(jù)刑法第四百零九條規(guī)定， 傳染病防治失職罪是指從事傳染病防治的政府衛(wèi)生 行政部門工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不履行或者不認(rèn)真履行傳染病防治監(jiān)管職責(zé)， 導(dǎo)致傳染病傳播或者流行， 情節(jié)嚴(yán)重的行為。由于本罪與一般工作失誤客觀上都 會(huì)造成傳染范圍擴(kuò)大或者疫情、災(zāi)情加重的危害后果， 實(shí)踐中易于混淆。 本案中， 控辯雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)之一亦是被告人黎某某的行為是否屬于工作失誤。我們認(rèn)為， 這二者的區(qū)別在于： 一是主觀動(dòng)機(jī)和客觀行為表現(xiàn)不同， 即行為人是否認(rèn)真履職， 在恪盡職守中是否能預(yù)見或者已經(jīng)預(yù)見到其行為可能導(dǎo)致傳染病傳播或者流行 的嚴(yán)重后果。工作失誤的主觀動(dòng)機(jī)往往是行為人為了做好工作， 認(rèn)真履行工作職 責(zé)， 但主觀上仍未預(yù)見到危害后果的發(fā)生， 或者在盡責(zé)履職中已經(jīng)預(yù)見， 但因?yàn)?nbsp;經(jīng)驗(yàn)?zāi)芰τ邢?、政策界限模糊、管理機(jī)制缺失等情況出現(xiàn)失誤， 以致發(fā)生傳染范 圍擴(kuò)大或者疫情、災(zāi)情加重的危害后果。反之， 傳染病防治失職罪在主觀上表現(xiàn) 為行為人對(duì)自身職責(zé)的認(rèn)識(shí)偏差， 不認(rèn)真履行職責(zé)， 違反《傳染病防治法》及相 關(guān)法律和工作制度， 疏忽大意、過于自信、不盡職責(zé)、擅離職守等， 導(dǎo)致發(fā)生嚴(yán) 重危害后果。二是追責(zé)的前提條件不同， 即行為人違反職責(zé)的行為與傳染病傳播、 流行的后果是否有刑法上因果關(guān)系以及因果作用力大小。如果行為人沒有違反所 承擔(dān)職責(zé)的規(guī)定， 或者違反職責(zé)的行為與危害后果之間不具有刑法上因果關(guān)系或 者作用力較小， 即便發(fā)生了嚴(yán)重危害后果， 也屬于工作失誤或者意外事件； 反之， 則構(gòu)成本罪的失職行為三是政策界限不同， 即在國(guó)家對(duì)突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害尚 未采取預(yù)防、制措施時(shí)，行為人履職中行為有差錯(cuò)，通常屬于工作失誤；反之， 在采取預(yù)防、控制措施之后， 具有上述司法解釋所規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重”的情形之一， 才以本罪論處。
具體到本案，被告人黎某某作為巴馬縣衛(wèi)生局分管疾病預(yù)防控制工作的副局長(zhǎng)， 負(fù)有組織對(duì)突發(fā)疫情的調(diào)查、通報(bào)、控制和醫(yī)療救治工作的職責(zé)， 且國(guó)家已對(duì)麻 疹疫情采取了疫苗接種、疫情通報(bào)等預(yù)防、控制措施，但黎某某在疫情發(fā)生后， 嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任， 授意、指使他人隱瞞麻疹疫情， 致使錯(cuò)過最佳防控時(shí)機(jī)， 造成麻 疹傳染范圍擴(kuò)大。黎某某授意指使他人瞞報(bào)疫情的行為與造成麻疹疫情加重的后 果之間有刑法上的因果關(guān)系，且情節(jié)嚴(yán)重，依法應(yīng)認(rèn)定構(gòu)成傳染病防治失職罪。
(二) 關(guān)于指使他人隱瞞疫情并造成傳染范圍擴(kuò)大或者疫情、災(zāi)情加重的情節(jié)認(rèn) 定
本罪屬于情節(jié)犯， 情節(jié)是否嚴(yán)重是區(qū)分罪與非罪的關(guān)鍵根據(jù)《解釋》第十六條第 二款的規(guī)定， 在國(guó)家對(duì)突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害采取預(yù)防控制措施后， 具有下列情 形之一的，屬于刑法第四百零九條規(guī)定的“情節(jié)嚴(yán)重”：(1)對(duì)發(fā)生突發(fā)傳染病 疫情等災(zāi)害的地區(qū)或者突發(fā)傳染病病人， 病原攜帶者、疑似突發(fā)傳染病病人， 未 按照預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害工作規(guī)范的要求做好防疫、檢疫、隔離、 防護(hù)、救治等工作， 或者采取的預(yù)防控制措施不當(dāng)， 造成傳染范圍擴(kuò)大或者疫情、 災(zāi)情加重的；(2) 隱瞞、緩報(bào)、謊報(bào)或者授意、指使、強(qiáng)令他人隱瞞、緩報(bào)、謊 報(bào)疫情、災(zāi)情， 造成傳染范圍擴(kuò)大或者疫情、災(zāi)情加重的； (3) 拒不執(zhí)行突發(fā)傳 染病疫情等災(zāi)害應(yīng)急處理指揮機(jī)構(gòu)的決定、命令，造成傳染范圍擴(kuò)大或者疫情、 災(zāi)情加重的；(4)具有其他嚴(yán)重情節(jié)的。
本案在審理過程中，被告人黎某某就辯稱其沒有“隱瞞疫情”。審查認(rèn)為，根據(jù) 《解釋》，本罪“情節(jié)嚴(yán)重”第二項(xiàng)中的“瞞疫情”是“造成傳染范圍擴(kuò)大或者 疫情、災(zāi)情加重”的前提， 是認(rèn)定行為人失職且情節(jié)嚴(yán)重的客觀行為表現(xiàn)。對(duì)此， 可以從行為人在疫情發(fā)生后履職行為表現(xiàn)、履職行為對(duì)疫情發(fā)展所起的作用、上 級(jí)疾控部門對(duì)疫情的調(diào)查分析等方面進(jìn)行綜合審查。
1.本案被告人黎某某在履行傳染病防治職責(zé)中有指使他人隱瞞疫情的行為
在案證據(jù)證實(shí)， 案涉疫情發(fā)生前， 巴馬縣疾病預(yù)防控制中心主任李樹江曾兩次向 黎某某匯報(bào)麻疹疫情， 報(bào)告了該縣麻疹疫情已達(dá)到暴發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。但是， 黎某某考慮到繼續(xù)網(wǎng)絡(luò)直報(bào)疫情會(huì)給縣衛(wèi)生系統(tǒng)績(jī)效考評(píng)造成不利影響， 便授意、指使巴馬 縣疾病預(yù)防控制中心和醫(yī)療機(jī)構(gòu)隱瞞麻疹疫情，并且在疫情發(fā)生后的 2013 年 4 月 10 日全縣麻疹疫情防控協(xié)調(diào)會(huì)上，黎某某要求相關(guān)醫(yī)院在收治患者的病歷上 不能出現(xiàn)“麻疹”字樣，而可改為“肺炎”等字樣，且不能通過網(wǎng)絡(luò)直報(bào)疫情。 值得注意的是， 集體研究不能成為行為人失職行為的免責(zé)理由。案涉疫情發(fā)生后， 巴馬縣衛(wèi)生局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)于 2013 年 4 月 1 日召開了麻疹疫情防控緊急碰頭會(huì)，形 成“不進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)疫情”的意見。黎某某作為該局有關(guān)疾病預(yù)防控制的主管人 員， 既參與了上述意見的討論和決定， 之后又多次授意、指使他人隱瞞疫情， 應(yīng) 當(dāng)對(duì)其失職行為承擔(dān)責(zé)任。
2.被告人黎某某隱瞞疫情的行為造成了傳染范圍擴(kuò)大的嚴(yán)重后果
2013 年 4 月 27 日，廣西壯族自治區(qū)疾病預(yù)防控制中心工作組到巴馬縣指導(dǎo)疫情 防控， 隨即發(fā)布《廣西巴馬縣麻疹暴發(fā)疫情處理情況(續(xù)報(bào))》，其中指出“瞞報(bào) 遲報(bào)疫情， 錯(cuò)過最佳處置時(shí)機(jī)， 導(dǎo)致疫情蔓延擴(kuò)散”是案涉疫情暴發(fā)的原因之一。 之后，《河池市人民政府關(guān)于巴馬瑤族自治縣瞞報(bào)假報(bào)麻疹疫情的通報(bào)》《自治區(qū) 衛(wèi)生廳關(guān)于巴馬縣麻疹暴發(fā)疫情的情況通報(bào)》中均重申了導(dǎo)致疫情散播的這一原 因。疫情結(jié)束后，池市疾病預(yù)防控制中心出具的《2013 年巴馬縣麻疹疫情結(jié)案 報(bào)告》顯示，截至 2013 年 6 月 28 日，該縣 10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有麻疹病例報(bào)告，累計(jì) 確診 528 例，其中死亡 1 例。
需要說明的是， 人們對(duì)傳染病疫情往往有一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)和完善應(yīng)對(duì)的過程， 不同 時(shí)期有關(guān)疫情報(bào)告中會(huì)出現(xiàn)病例統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不同的情況。具體到本案， 河池市疾病 預(yù)防控制中心工作組在 2013 年 4 月 12 日的督導(dǎo)意見中統(tǒng)計(jì)“自 2013 年 2 月以 來，巴馬縣陸續(xù)發(fā)現(xiàn) 18 例麻疹疑似病例”，而該中心在 2013 年 8 月 5 日出具的 《2013 年巴馬縣麻疹疫情結(jié)案報(bào)告》則為“2013 年 4 月 1—8 日出現(xiàn)第一個(gè)小流 行峰，發(fā)病 22 例。前組數(shù)據(jù)是該中心工作組調(diào)查核實(shí)是否存在疫情及其嚴(yán)重程 度， 以便及時(shí)部署疫情防控工作， 故統(tǒng)計(jì)時(shí)間有限， 并沒有全面掌握全部疑似病 例數(shù)據(jù)后組數(shù)據(jù)是對(duì)麻疹疑似患者采樣標(biāo)本， 經(jīng)實(shí)驗(yàn)室檢測(cè)后得出。這兩組數(shù)據(jù) 客觀反映出對(duì)疫情發(fā)展的認(rèn)識(shí)經(jīng)過，并不影響對(duì)被告人行為性質(zhì)、后果的認(rèn)定。
因而被告人所稱兩組數(shù)據(jù)不一致、指控事實(shí)有誤的辯解不能成立。
(三) 關(guān)于導(dǎo)致傳染病傳播或者流行存在其他原因， 且行為人有自首情節(jié)時(shí)， 量 刑時(shí)應(yīng)體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策
對(duì)于發(fā)生在預(yù)防控制突發(fā)傳染病疫情期間的犯罪行為， 現(xiàn)行法律及司法解釋強(qiáng)調(diào) 了依法從嚴(yán)從重處罰的內(nèi)容， 但并不意味著相關(guān)案件都要一味從重， 應(yīng)當(dāng)根據(jù)個(gè) 案具體情況， 切實(shí)做到嚴(yán)之有據(jù)、寬之有度， 只有如此方能督促衛(wèi)生行政部門工 作人員依法履職， 推進(jìn)傳染病防治工作健康有序發(fā)展， 維護(hù)人民群眾的身體健康 和生命安全。
本案中， 廣西壯族自治區(qū)衛(wèi)生廳通報(bào)及專家分析均指出， 除被告人黎某某瞞報(bào)疫 情行為外， 導(dǎo)致麻疹疫情蔓延還有其他原因， 包括當(dāng)?shù)孛庖咭?guī)劃基礎(chǔ)工作嚴(yán)重滑 坡、鄉(xiāng)村兩級(jí)防保網(wǎng)絡(luò)破潰、未成立獨(dú)立的防保組專職防保人員不足等。另外， 在疫情撲滅之后，被告人黎某某向河池市人民檢察院主動(dòng)交代了全部犯罪事實(shí)， 構(gòu)成自首。根據(jù)《解釋》第十七條的規(guī)定， 人民法院、人民檢察院辦理有關(guān)妨害 預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件， 對(duì)于有自首、立功等悔罪表現(xiàn)的， 依法從輕、減輕、免除處罰或者依法作出不起訴決定。正是基于上述情節(jié)， 依法 對(duì)黎某某從輕處罰。綜上， 被告人黎某某作為疾病預(yù)防控制工作的主管人員， 嚴(yán) 重不負(fù)責(zé)任， 授意、指使他人隱瞞麻疹疫情， 導(dǎo)致傳染病麻疹傳播和流行， 情節(jié) 嚴(yán)重， 其行為構(gòu)成傳染病防治失職罪。人民法院綜合考慮本案系多種因素造成麻 疹疫情暴發(fā)，且黎某某有自首情節(jié)，故對(duì)黎某某予以定罪免刑。
(撰稿： 廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院劉茂盛， 廣西壯族自治區(qū)巴馬瑤族自治縣
人民法院王豐賢；
審編：最高人民法院刑二庭韓維中)
